推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大舉措。習(xí)近平總書記在2015年11月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求，宏觀政策要為結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大經(jīng)濟(jì)手段。財(cái)政政策主要通過運(yùn)用結(jié)構(gòu)性減稅、階段性提高財(cái)政赤字率等手段，調(diào)節(jié)財(cái)政收支，從供需兩端推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革。貨幣政策主要通過數(shù)量型和價(jià)格型手段對(duì)貨幣供應(yīng)進(jìn)行總量調(diào)節(jié)和定向調(diào)節(jié)，保持流動(dòng)性合理充裕和社會(huì)融資總量適度增長(zhǎng)，對(duì)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造適宜的貨幣金融環(huán)境。按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，我國(guó)持續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。財(cái)政部與人民銀行密切合作，共同推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，財(cái)政政策與貨幣政策形成較強(qiáng)的宏觀調(diào)控合力，才能較好發(fā)揮兩大政策功能作用。
2015年財(cái)政金融政策協(xié)同發(fā)力
過去一年，財(cái)政金融政策協(xié)同發(fā)力，在財(cái)政政策方面，實(shí)行了更加積極的財(cái)政政策，適度提高了財(cái)政赤字率，進(jìn)一步加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，推行政府債券置換，加快支出進(jìn)度，大力推進(jìn)PPP模式，效果是明顯的。
一是推進(jìn)國(guó)債發(fā)行改革創(chuàng)新，為結(jié)構(gòu)性改革提供有力保障。國(guó)債是財(cái)政政策與貨幣政策的重要結(jié)合點(diǎn)。國(guó)債是財(cái)政籌資的重要手段，通過國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)張與收縮可以實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)控；同時(shí)，國(guó)債也是重要的金融產(chǎn)品，是央行實(shí)施貨幣政策調(diào)控、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的重要工具。近年來，積極財(cái)政政策力度不斷加大，國(guó)債發(fā)行規(guī)模逐年增加，2015年首次突破2萬億元，為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)政策實(shí)施提供了有力的資金保障。在人民銀行等部門的大力支持下，財(cái)政部不斷豐富國(guó)債期限，形成了從3個(gè)月到50年的短、中、長(zhǎng)期合理分配的期限結(jié)構(gòu)；加快推進(jìn)國(guó)債發(fā)行管理創(chuàng)新，實(shí)行了國(guó)債續(xù)發(fā)行、預(yù)發(fā)行等一系列改革措施，有效提高了國(guó)債發(fā)行市朝程度；適應(yīng)利率市朝新形勢(shì)，配合人民銀行多次降息降準(zhǔn)政策要求，及時(shí)調(diào)整儲(chǔ)蓄國(guó)債發(fā)行利率。2015年，財(cái)政部從第四季度開始按周滾動(dòng)發(fā)行3個(gè)月貼現(xiàn)國(guó)債，有效促進(jìn)人民幣成功納入SDR貨幣籃子，有力推動(dòng)人民幣國(guó)際化進(jìn)程。
二是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)管理，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出，要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。為落實(shí)上述要求，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門在摸清地方政府債務(wù)“家底”基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，初步建立合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模長(zhǎng)效機(jī)制。
同時(shí)，全面推行地方政府債券自發(fā)自還改革，積極開展存量債務(wù)置換工作。為保障地方政府債券順利發(fā)行，人民銀行通過下調(diào)存款準(zhǔn)備金率、存貸款基準(zhǔn)利率等方式，創(chuàng)造了良好的市撤境。財(cái)政部、人民銀行密切配合，研究引入了定向承銷方式，直接將銀行貸款等存量債務(wù)置換為地方政府債券，減少了對(duì)債券市場(chǎng)的沖擊?？傮w來看，2015年地方債發(fā)行工作平穩(wěn)有序，全年發(fā)行3.83萬億元，降低地方政府融資成本，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了資金保障。
三是加強(qiáng)國(guó)債、地方債市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)債券市場(chǎng)發(fā)展。2015年，我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)行規(guī)模約22萬億元，國(guó)債、地方債發(fā)行量近6萬億元，占比達(dá)到27%；國(guó)債、地方債余額約15萬億元，占債券市場(chǎng)存量的比重超過30%，國(guó)債、地方債已經(jīng)成為債券市場(chǎng)的主要品種。財(cái)政部與人民銀行等部門密切配合，推動(dòng)國(guó)債衍生產(chǎn)品創(chuàng)新，推出了國(guó)債遠(yuǎn)期交易、國(guó)債期貨等，積極研究國(guó)債做市支持機(jī)制，活躍國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)；將地方債納入國(guó)庫現(xiàn)金管理、貨幣政策操作、商業(yè)銀行的抵質(zhì)押品范圍，提高地方債流動(dòng)性。建立健全國(guó)債收益率曲線，在財(cái)政部門戶網(wǎng)站上發(fā)布了“中國(guó)國(guó)債收益率曲線”，為債券市場(chǎng)其他金融產(chǎn)品定價(jià)提供了重要基準(zhǔn)，促進(jìn)債券市場(chǎng)健康發(fā)展。
四是實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理，加強(qiáng)與貨幣政策協(xié)調(diào)配合。國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策聯(lián)系緊密。近年來，財(cái)政部不斷加強(qiáng)國(guó)庫現(xiàn)金流量分析預(yù)測(cè)，完善國(guó)庫現(xiàn)金月報(bào)體系，開展中央財(cái)政國(guó)庫現(xiàn)金流量按季分月預(yù)測(cè)和年末年初按月逐日滾動(dòng)預(yù)測(cè)，并與人民銀行初步建立國(guó)庫現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)信息會(huì)商機(jī)制，互通交流國(guó)庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)信息，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控，促進(jìn)財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合發(fā)揮了積極作用。財(cái)政部會(huì)同人民銀行穩(wěn)步開展國(guó)庫現(xiàn)金管理操作，2015年中央國(guó)庫現(xiàn)金管理操作規(guī)模5100億元，北京等6個(gè)地區(qū)開展國(guó)庫現(xiàn)金管理操作6600億元，有利于保持流動(dòng)性穩(wěn)定，并支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
當(dāng)然，我們也注意到金融政策的創(chuàng)新與發(fā)展，并主動(dòng)配合和響應(yīng)。如存款保險(xiǎn)制度建立、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)、綠色金融和科技金融發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、外債宏觀審慎監(jiān)管試點(diǎn)等方面，財(cái)政政策都發(fā)揮了不錯(cuò)的協(xié)同效應(yīng)。此外，財(cái)政部與人民銀行還在重大國(guó)家戰(zhàn)略中進(jìn)行了極有默契的動(dòng)態(tài)協(xié)作，如落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，參與組建絲路基金，成功加入歐洲復(fù)興開發(fā)銀行，成立中非、中拉等產(chǎn)能合作基金等方面。
當(dāng)前，財(cái)政金融協(xié)調(diào)已經(jīng)形成了較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也初步形成了具有示范性、復(fù)制性、推廣性的案例和模式。今后一個(gè)時(shí)期，我們要進(jìn)一步拓展協(xié)調(diào)范圍，深化協(xié)作機(jī)制，增強(qiáng)戰(zhàn)略性和規(guī)范性，強(qiáng)化針對(duì)性和有效性，提升協(xié)同效果。
2016年需要財(cái)政金融著力突破的四個(gè)重點(diǎn)
今年是全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，也是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年，我們的財(cái)政金融協(xié)調(diào)要服務(wù)于這個(gè)大局。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出了“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”的總體思路，并提出了“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的五大任務(wù)，結(jié)構(gòu)性改革涉及全局，財(cái)政金融協(xié)調(diào)重任在肩。
第一，要保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，積極財(cái)政政策加大力度，穩(wěn)錦幣政策靈活適度。這是宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活的要求。2016年宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境十分復(fù)雜，穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力仍在加大，客觀上要求政府保持較高支出規(guī)模，并著力降低市場(chǎng)主體的投資和運(yùn)營(yíng)成本。因此，從財(cái)政政策來說，減稅和赤字政策并舉已勢(shì)成必然。結(jié)構(gòu)性改革需要政府的助力和市場(chǎng)的動(dòng)力，所以，減稅應(yīng)立足于改善市場(chǎng)總體環(huán)境，激化微觀主體的投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情。我們需要金融政策在降低融資成本、拓展融資渠道、支持中小微企業(yè)發(fā)展中給予更有力的支撐。而赤字率適度提高，將增加國(guó)債發(fā)行規(guī)模和合理確定地方政府新增債務(wù)限額，同時(shí)要避免政府融資對(duì)企業(yè)融資的“擠出”。這些也都需要貨幣金融政策實(shí)施更加有效的配合，以保持流動(dòng)性合理充裕和社會(huì)融資總量適度增長(zhǎng)。
在金融領(lǐng)域，財(cái)政將積極采取措施，主動(dòng)作為，完善國(guó)有金融資本管理制度，在支持推進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建多層次、專業(yè)化的金融機(jī)構(gòu)體系等方面形成合力。
第二，切實(shí)提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高投資的有效性。提高投資的有效性，既要加快培育新的發(fā)展動(dòng)能，又要改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)，形成持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底的總體要求，財(cái)政金融政策措施和市鋤制必須實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。從財(cái)政來看，核心是要形成去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板的體制機(jī)制。為此，在不良資產(chǎn)處置、人員安置和生活保障等方面，發(fā)揮財(cái)政政策的作用，既保持社會(huì)穩(wěn)定，又激活存量資源，消除僵尸企業(yè)。進(jìn)一步降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，正稅清費(fèi)，營(yíng)造公平的稅負(fù)環(huán)境，適度降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。支持企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，加快技術(shù)、產(chǎn)品創(chuàng)新。補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高投資有效性和精準(zhǔn)性，加大投資于人的力度。在財(cái)政政策發(fā)力的同時(shí)，金融政策也需要協(xié)同作用。建立健全促進(jìn)企業(yè)兼并重組、股權(quán)置換等活動(dòng)的資本市場(chǎng)體系；創(chuàng)造利率市朝的政策環(huán)境，支持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和金融創(chuàng)新；創(chuàng)新金融支持方式，提高企業(yè)技術(shù)改造投資能力，推進(jìn)股債結(jié)合投融資方式的發(fā)展；支持PPP項(xiàng)目和政府引導(dǎo)基金，增強(qiáng)政府的投資引導(dǎo)能力。
大力支持改進(jìn)金融服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)、增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。大力支持發(fā)展普惠金融和綠色金融，支持完善多層次資本市場(chǎng)，促進(jìn)股權(quán)和債權(quán)等直接融資，發(fā)展專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，促進(jìn)解決“三農(nóng)”、小微企業(yè)的融資問題。
第三，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和能力，科學(xué)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)既是結(jié)構(gòu)性改革的動(dòng)力，也是結(jié)構(gòu)性改革的阻力，需要在防范和控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，也要著力在結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)中釋放和化解風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)是地方政府債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)。防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)一步加強(qiáng)完善地方政府債務(wù)管理，將政府存量債務(wù)還本付息納入年初預(yù)算，建立地方政府債務(wù)限額及債務(wù)收支情況隨同預(yù)算公開的常態(tài)機(jī)制；妥善處理存量債務(wù)，切實(shí)履行政府債務(wù)償債責(zé)任，嚴(yán)格將置換債券資金用于償還符合條件的政府債務(wù)；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)制訂中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃，新增債券安排與各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)程度掛鉤。對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)則需要加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，開展金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治，遏制非法集資蔓延勢(shì)頭，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，妥善處理風(fēng)險(xiǎn)案件。這兩類風(fēng)險(xiǎn)的治理需要財(cái)政金融政策更加緊密有序的協(xié)調(diào)配合。
第四，深入開展國(guó)際財(cái)經(jīng)合作，深度參與全球經(jīng)濟(jì)金融治理。結(jié)構(gòu)性改革需要良好的外部環(huán)境。面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出了優(yōu)化對(duì)外開放區(qū)域布局、推進(jìn)外貿(mào)優(yōu)進(jìn)優(yōu)出、積極利用外資、積極參與全球治理等要求。財(cái)政部將以落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，深化國(guó)際財(cái)經(jīng)合作，服務(wù)創(chuàng)新、推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展。遵循開放、包容、透明的原則，通過多邊規(guī)則和程序，推動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開發(fā)銀行建設(shè)，提高運(yùn)營(yíng)效率；做好主辦2016年G20峰會(huì)財(cái)金渠道會(huì)議相關(guān)工作，推動(dòng)G20各國(guó)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)、推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資；完善多雙邊對(duì)話機(jī)制建設(shè)等。這些內(nèi)容和議題都具有典型的財(cái)政金融的跨界屬性，需要我們加強(qiáng)協(xié)調(diào)才能有效應(yīng)對(duì)。
同樣，財(cái)政也將積極參與并支持金融領(lǐng)域的開放。如適應(yīng)加入SDR“貨幣籃子”后的人民幣國(guó)際化新環(huán)境；完善市朝匯率形成機(jī)制，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定；完善外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理等內(nèi)容。
今年是“十三五”的開局之年，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大理念，是“十三五”的核心，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。我們要堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式；要堅(jiān)持不懈地推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，完善國(guó)家治理，優(yōu)化宏觀調(diào)控，加強(qiáng)政策協(xié)同。
從財(cái)政來看，要全面發(fā)揮財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)控優(yōu)勢(shì)，采取有利渠道和方式，深入化解結(jié)構(gòu)性矛盾；建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成全國(guó)統(tǒng)一市嘗促進(jìn)社會(huì)公平正義的現(xiàn)代財(cái)政制度；建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。從金融來看，則需要加快金融體制改革，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率，健全商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融，形成分工合理、相互補(bǔ)充的金融體系。我們要完善以財(cái)政政策、貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、消費(fèi)政策、價(jià)格政策協(xié)調(diào)配合的政策體系，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政貨幣政策協(xié)調(diào)性。我們要堅(jiān)持總量調(diào)節(jié)和定向施策并舉、短期和中長(zhǎng)期結(jié)合、國(guó)內(nèi)和國(guó)際統(tǒng)籌、改革和發(fā)展協(xié)調(diào)的要求，完善宏觀調(diào)控，采取相機(jī)調(diào)控、精準(zhǔn)調(diào)控措施，適時(shí)預(yù)調(diào)微調(diào)，更加注重調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、提高效益、防控風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)環(huán)境，取得“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面勝利。本文系作者在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)、中國(guó)金融學(xué)會(huì)共同舉辦的“財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)配合下的結(jié)構(gòu)性改革研討會(huì)”上的發(fā)言。
