中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長陳劍：四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革亟須推進(jìn)
發(fā)布日期：2015-09-17 01:14:24瀏覽量：1280
政府行政層級多，行政成本高，行政效率低，加大了稅收負(fù)擔(dān)，政府層級多，基層政府千頭萬緒，但人手少，精力顧不上，工作服務(wù)難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。
“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術(shù)、監(jiān)督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨(dú)解決，特別牽涉到的是行政體制性問題，諸如行政效率與透明度的問題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。
憑借準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機(jī)叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長、北京改革和發(fā)展研究會會長、陳劍日前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪表示，針對當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的問題，建議今年中國政府加力推進(jìn)以下四項(xiàng)改革。
加大推進(jìn)四級政府建設(shè)的力度
陳劍表示，政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源，是政府行使其職能必要支出。中國政府層級多，人員多，行政成本自然就高，再加上政府花錢少有節(jié)制，因而導(dǎo)致行政成本持續(xù)升高。例如，目前大約是23個(gè)納稅人養(yǎng)活一個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員。這與改革開放初期的67：1和1995年的40：1相比，財(cái)政供養(yǎng)人員的比重攀升之快，是史無前例的。
中國財(cái)政供養(yǎng)人員主要由三部分組成：一是黨政群機(jī)關(guān)工作人員；二是各類事業(yè)單位人員；第三是黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退休人員。財(cái)政部2012年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財(cái)政供養(yǎng)人口為5392.6萬人。這些都是有公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制的體制內(nèi)人員。除此之外，中國還存在大量的準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員，估計(jì)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員總?cè)藬?shù)超過1000萬。加上這部分準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口，到2014年年底，中國財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人數(shù)遠(yuǎn)超過6400萬，超過了英國的人口總量。中國行政成本之高，遠(yuǎn)超過世界各國的平均水平。
行政成本高，必然是賦稅重，企業(yè)壓力大，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力減弱，這無疑也是影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的因素之一。降低政府的行政成本，提升政府的行政效率，可以有多種手段。但在諸多降低行政成本中，減少政府層級，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，可能是影響最大，也是最持久的舉措。
首先，減少政府層級。陳劍表示，世界絕大多數(shù)國家的政府層級只有三級，即中央政府、地方政府和基層政府。中國政府目前是五個(gè)層級。即中央、省市區(qū)、地市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。中國五級政府削減到三級，短期不現(xiàn)實(shí)。削減一個(gè)層級，分四級設(shè)立，通過努力有實(shí)現(xiàn)的可能。政府行政層級多，國家行政體制形成了頭重、肚大、腳輕的怪狀，中間層密集重疊臃腫，造成行政資源浪費(fèi)，政府行政成本高，行政效率低，加大了稅收負(fù)擔(dān)，政府層級多，基層政府千頭萬緒，但人手少，精力顧不上，工作服務(wù)難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。
其次，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。陳劍表示，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置也會隨著形勢的變化而做相應(yīng)的調(diào)整。改革開放以來，中央和國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)有7次以上的改革。現(xiàn)有的國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，一些部委仍有調(diào)整的余地和空間。中共中央所屬系列的機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)精簡。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)需要分類實(shí)施
陳劍表示，黨的十八屆三中全會提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?！?br />
并不是所有類型和所有行業(yè)的國企都適合發(fā)展成為混合所有制。建議對不同功能的國有企業(yè)實(shí)行分類改革。對公益類國企，應(yīng)加大國有資本投入，增強(qiáng)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，盡快改變目前公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的局面。同時(shí)采取特許經(jīng)營的方式，吸引社會資金投入，以改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。
對保障類國企，應(yīng)實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。對競爭類國企，應(yīng)取消包括貸款在內(nèi)的一切優(yōu)惠，使之與其他各類所有制企業(yè)平等競爭、優(yōu)勝劣汰，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。
陳劍認(rèn)為，發(fā)展混合所有制不可能一“混”就靈，必須制定政策細(xì)節(jié)，需要配套推進(jìn)。
首先要調(diào)整優(yōu)化國資布局，國資主要集中到價(jià)值形態(tài)，成立國有資本投資公司和運(yùn)營公司，從一般的企業(yè)實(shí)體中退出。
其次要優(yōu)化國資監(jiān)管方式，創(chuàng)建和形成一個(gè)公平的市場競爭秩序。發(fā)展混合所有制，國家重在資本運(yùn)作，不要去管企業(yè)內(nèi)部的事。加強(qiáng)監(jiān)管，重要的是規(guī)范運(yùn)作，在制度和法律的框架下運(yùn)作。一方面，從國企自身來說，要進(jìn)行國有資產(chǎn)審計(jì)、評估，要按程序進(jìn)行，搞清賬目；另一方面，從中介機(jī)構(gòu)來說，要公平、公正，按照規(guī)則進(jìn)行。為了防止有人借發(fā)展混合所有制侵吞國資或民資，要嚴(yán)格把好資產(chǎn)評估關(guān)、價(jià)格確定關(guān)、交易透明關(guān)、資金到位關(guān)，做到規(guī)范運(yùn)作、一視同仁。
第三需要完善職業(yè)經(jīng)理人制度。發(fā)展混合所有制，在引入戰(zhàn)略投資者能夠解決所有者缺位問題的同時(shí)，還必須對干部管理體制、用人和分配機(jī)制進(jìn)行改革等。通過員工持股等制度設(shè)計(jì)讓企業(yè)管理者的命運(yùn)與企業(yè)捆綁在一起，會有助于所有者缺位問題的解決。
最后要合理分配國資收益。國企多年不上繳紅利，有當(dāng)年“放水養(yǎng)魚”的歷史背景，但魚養(yǎng)大了食利自肥，國有資本的收益成了國企高管和職工的紅利了。發(fā)展混合所有制必須實(shí)行價(jià)值形態(tài)所有權(quán)與實(shí)物形態(tài)所有權(quán)的分離，故此，價(jià)值形態(tài)所有權(quán)的收益必須相應(yīng)明確，只有這樣，國企分配的問題就容易解決。
進(jìn)一步破解“審批難”
陳劍表示，“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術(shù)、監(jiān)督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨(dú)解決，特別牽涉到的是行政體制性問題，諸如行政效率與透明度的問題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。要完全破解審批難的問題，除了國務(wù)院常務(wù)會議提出的“五大要求”之外，還應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)改革，在以下幾方面下工夫：
一是加快政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐。政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，只有有所為有所不為，把政府的主要精力用于提供公正法治的市場環(huán)境，為公民提供更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)上來。大量的行政審批，是由中央政府相關(guān)部委確定的，中央政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度，著力破解行政審批項(xiàng)目太多、范圍太寬、程序過繁、標(biāo)準(zhǔn)過細(xì)等弊病。
二是各部門應(yīng)當(dāng)向全社會公布政府的“權(quán)力清單”，并規(guī)范運(yùn)行。對一些政府部門而言，行政審批權(quán)就是控制、配置相關(guān)資源的權(quán)力，手中掌握的行政審批項(xiàng)目越多，意味著利用資源的空間越大，尋租的機(jī)會和權(quán)力變現(xiàn)的渠道越多。所以政府要規(guī)范“權(quán)力清單”，做好頂層設(shè)計(jì)，遏制行政權(quán)力擴(kuò)張行政審批的沖動(dòng)。這其中的關(guān)鍵詞是“規(guī)范”。
陳劍表示，規(guī)范運(yùn)行意味著，各部門要對承擔(dān)的每項(xiàng)審批事項(xiàng)制定工作細(xì)則，明確審查內(nèi)容、要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)等，不能夠隨便再亂畫圈圈。嚴(yán)禁擅自抬高或降低審批門檻，避免隨意裁量。不規(guī)范的行政審批流程容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，滋生腐敗土壤。所謂規(guī)范審批流程，其核心理念就是依賴法治，依賴制度建設(shè)，法律和制度面前人人平等。
三是要提高政府的透明度和辦事效率，探索一些行之有效的好辦法。要打造透明政府，意味著政府的各項(xiàng)行政行為，都應(yīng)當(dāng)公開透明，在陽光下運(yùn)行。較之“審批多”，“審批難”更多地反映了審批程序繁復(fù)、行政效率低下的問題。對此，各地應(yīng)該探索“并聯(lián)審批”等有效方式，減少合并審批環(huán)節(jié)，提高辦事透明度和辦事效率。
四要社會監(jiān)督的力度，把行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。對于行政管理體制改革在內(nèi)的綜合改革體系，各級應(yīng)切實(shí)加大考核力度，對那些陽奉陰違、拒不落實(shí)的行為加大查處，嚴(yán)厲追究責(zé)任。要通過加強(qiáng)人大、司法機(jī)關(guān)和社會輿論對政府部門的監(jiān)督制約，真正將行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成規(guī)范、高效的行政審批制度和充滿活力、富于人性的辦事制度。這其中，包括媒體在內(nèi)的社會輿論監(jiān)督應(yīng)扮演愈益重要的作用。因此，進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，改善行政作風(fēng)，克服官僚主義，是解決“審批難”問題的一個(gè)重要的大環(huán)境構(gòu)建。
改革出租車業(yè)
“2014年，中國多個(gè)城市爆發(fā)了出租車司機(jī)罷工或上政府討要說法的事件。出租車司機(jī)的疲勞駕駛引發(fā)的事故也時(shí)有報(bào)道。很多媒體多年來對出租車行業(yè)存在的問題作了報(bào)道，但時(shí)至今日，這個(gè)行業(yè)的問題依然如故。對出租車行業(yè)的改革勢在必行。”陳劍說。
陳劍說，特許經(jīng)營制度是政府管制的一種。一般來說，如果一個(gè)行業(yè)需要政府管制，表明該行業(yè)是很重要的。城市的出租車業(yè)務(wù)屬于城市公用事業(yè)的組成部分，按照建設(shè)部2004年出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，公用事業(yè)一般宜用許可制度。這是出租車實(shí)行特許經(jīng)營的一個(gè)法律依據(jù)。但在私人汽車已大行其道的今天，還對出租車進(jìn)行政府管制，就完全沒有必要了。
陳劍認(rèn)為，政府對一個(gè)不重要的行業(yè)實(shí)行管制，會因缺乏有效監(jiān)督而致使各種尋租行為的發(fā)生。出租車市場的尋租是從三個(gè)方面展開的，即對政府管制結(jié)果、政府自身的管制權(quán)力以及管制收入尋租。憑借準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機(jī)叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。
近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，徹底突破各行業(yè)的壟斷門檻。在出租車行業(yè)這池不淺的水中，滴滴和快的就是兩條最活躍的鯰魚。滴滴和快的一度猛烈競爭，其白熱化程度從側(cè)面顯示出，出租車行業(yè)的改革空間多么大，以往種種遲延改革的托詞多么蒼白。
陳劍認(rèn)為，出租車行業(yè)涉及一些法律問題。將這個(gè)行業(yè)的問題納入法治框架解決，才是既解決問題，又取信于民、避免行業(yè)震蕩的正道。他說，出租車的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制實(shí)際上限制了公民的勞動(dòng)權(quán)、創(chuàng)業(yè)自由和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。出租車的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制涉及反壟斷法、行政許可法、行政訴訟等法律問題。啟動(dòng)這方面的訴訟是激活法律處理機(jī)制的一種方式，但目前這個(gè)通道基本上是封閉的。
“出租車行業(yè)改革，在中國全面改革的格局中，屬于很細(xì)微行業(yè)改革，但由于涉及到市民日常生活，對出租車行業(yè)的改革的呼吁，前后有10多年時(shí)間，就是遲遲沒有動(dòng)靜，這也說明改革的艱難。”陳劍說，在全面深化改革的今天，主管部門，交通部或各個(gè)城市的交通委應(yīng)給人民一個(gè)交代。應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步研究出租汽車行業(yè)定位、經(jīng)營權(quán)管理、運(yùn)價(jià)形成機(jī)制等各種因素后，盡快形成改革指導(dǎo)意見，加快推進(jìn)行業(yè)法規(guī)制度建設(shè)，盡快出臺出租車行業(yè)改革方案。
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