今年以來(lái)，作為全面深化改革的“先行軍”，財(cái)稅體制改革正按照中央部署堅(jiān)定不移地向前推進(jìn)?！盃I(yíng)改增”、地方政府債務(wù)置換、PPP模式等改革和政策措施亮點(diǎn)頻頻，與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，下行壓力加大，有關(guān)“大規(guī)模減稅”的聲音再次出現(xiàn)。針對(duì)這些熱點(diǎn)問(wèn)題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希。
“營(yíng)改增”不能“為改而改”
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：目前、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”工作推進(jìn)情況如何？有人認(rèn)為今年全面“營(yíng)改增”可能會(huì)延期？
劉尚希：應(yīng)該說(shuō)改革大的方向是明確的，只是在改革節(jié)奏上可能有所調(diào)整?！盃I(yíng)改增”中剩余行業(yè)的推進(jìn)工作要根據(jù)條件，條件成熟了就往前推，條件不具備時(shí)也不能硬推。全面“營(yíng)改增”這項(xiàng)工作不在于是否能按照預(yù)定時(shí)間完成，關(guān)鍵要看實(shí)際效果。
當(dāng)前形勢(shì)下不能“為改而改”，要避免這種傾向。應(yīng)當(dāng)有一個(gè)機(jī)動(dòng)靈活的調(diào)整機(jī)制，出現(xiàn)了新情況、新變化就要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整改革的節(jié)奏。前段時(shí)間財(cái)政部樓繼偉部長(zhǎng)說(shuō)“適時(shí)”推進(jìn)“營(yíng)改增”，就是指在適應(yīng)當(dāng)前新的條件下，用新的節(jié)奏來(lái)推進(jìn)“營(yíng)改增”。
“營(yíng)改增”工作越往后越復(fù)雜，剩下的不動(dòng)產(chǎn)、服務(wù)業(yè)，尤其是金融業(yè)是非常復(fù)雜的，其“營(yíng)改增”難度非常大。而且這些行業(yè)都與當(dāng)前的“穩(wěn)增長(zhǎng)”以及其他方面的改革密切相關(guān)。這種情況下，怎么推進(jìn)需要考慮周全。
在方案設(shè)計(jì)上，考慮讓企業(yè)稅負(fù)不增不減，但這是一個(gè)宏觀概念，涉及具體企業(yè)，如建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)、金融企業(yè)可能產(chǎn)生的稅負(fù)變化是不一樣的，很難通過(guò)模擬的辦法精確預(yù)見(jiàn)到，所以這個(gè)方面要謹(jǐn)慎。
置換債可“一箭多雕”
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：今年分三批將地方政府債務(wù)置換額度增至3.2萬(wàn)億，有人擔(dān)憂(yōu)這可能會(huì)造成一些負(fù)面影響，你怎么看？
劉尚希：整體來(lái)說(shuō)，置換債是用來(lái)解決當(dāng)前地方面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的。地方流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不僅影響地方政府的財(cái)政，也會(huì)影響到地方的經(jīng)濟(jì)，處理不好影響可能擴(kuò)散，所以這種流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)必須及時(shí)化解。當(dāng)前采取置換債的方式去化解地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，我認(rèn)為是非常高明的。從眼前來(lái)看，其作用是“一箭多雕”：對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，其流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)可以說(shuō)基本解除了，其融資成本也降下來(lái)了，至少省下幾百億；對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，可能其眼前利益有點(diǎn)損失，但資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化了，資產(chǎn)靈活性增強(qiáng)了，在一定意義上，把銀行的貸款置換為債券相當(dāng)于資產(chǎn)證券化。從這些方面來(lái)講，實(shí)際上都是有利的。
有人擔(dān)心說(shuō)，這些置換債會(huì)不會(huì)導(dǎo)致貨幣發(fā)行更多，這就要看具體的管理操作了。目前，央行完全可以在不同情況下設(shè)置不同條件來(lái)控制，在銀行流動(dòng)性充裕的情況下，不存在導(dǎo)致貨幣政策進(jìn)一步擴(kuò)張的可能性，而且即使有擴(kuò)張也是可控的。況且在當(dāng)前形勢(shì)下，降準(zhǔn)、降息也要適度擴(kuò)大貨幣供應(yīng)量，從這方面來(lái)講是不相沖突的。
但有一個(gè)問(wèn)題需要注意，就是道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。所謂道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，就是今年這么做了，明年、后年怎么辦？會(huì)否一年一年都這么做？這會(huì)對(duì)地方政府的融資舉債行為產(chǎn)生相應(yīng)的影響。需要把短期和長(zhǎng)期結(jié)合起來(lái)，怎樣規(guī)劃地方政府的融資行為，形成一個(gè)有效的地方政府性債務(wù)管理制度，監(jiān)控地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，我覺(jué)得這很重要。
從財(cái)政部來(lái)說(shuō)，實(shí)際上也有中長(zhǎng)期的考慮，主要考慮地方政府怎么借、怎么還、怎么用、怎么管“四位一體”，形成一個(gè)有效的管理制度，防控政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
PPP不是一場(chǎng)簡(jiǎn)單的“戀愛(ài)”
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：當(dāng)前大力推廣PPP模式出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象，原因是什么，該如何化解？
劉尚希：PPP實(shí)際上是一個(gè)精細(xì)活，也是一個(gè)高難度的事，很難說(shuō)誰(shuí)都可以干。要有一個(gè)全面深入的認(rèn)識(shí)，還要轉(zhuǎn)變一些觀念，理解PPP不僅解決融資的問(wèn)題，還要解決怎么合作的問(wèn)題，就是政府與社會(huì)資本怎么合作。有人比喻說(shuō)PPP不是一個(gè)戀愛(ài)，不是簡(jiǎn)單地舉行一場(chǎng)婚禮，還涉及到今后怎么過(guò)日子。在這個(gè)項(xiàng)目的生命周期里，要真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，對(duì)這些問(wèn)題如果沒(méi)有一個(gè)全面深刻的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有一套有效的辦法，長(zhǎng)期過(guò)日子恐怕會(huì)比較困難。
當(dāng)然，不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目也是不一樣的，涉及現(xiàn)金流多少問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)大小問(wèn)題、利益共享模式問(wèn)題，這些都需要探索。對(duì)于PPP，世界上很多國(guó)家尤其發(fā)達(dá)國(guó)家做了很多，而且有些比較成功，但在中國(guó)還是一個(gè)新生事物，需要加強(qiáng)探索。探索就需要時(shí)間，不應(yīng)急于求成，而是要穩(wěn)扎穩(wěn)打，做一個(gè)成一個(gè)。
對(duì)政府來(lái)講，應(yīng)當(dāng)搭建平臺(tái)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，一方面讓政府搞明白，另一方面也要讓市場(chǎng)和社會(huì)資本明白。在當(dāng)前條件下，還要加強(qiáng)制度建設(shè)，比如法律的問(wèn)題。在依法治國(guó)背景下，PPP的風(fēng)險(xiǎn)管理和分歧問(wèn)題都要依法辦事，法律制度就要相應(yīng)完善?，F(xiàn)在有些規(guī)章制度可能還存在一些問(wèn)題，甚至是法律上的障礙，一下子修改法律又來(lái)不及，我覺(jué)得可以梳理一下哪些方面妨礙了PPP的發(fā)展，通過(guò)授權(quán)的辦法來(lái)解決。如果法律哪一方面確實(shí)產(chǎn)生了妨礙，影響了試點(diǎn)，那么人大常委會(huì)就可以在這方面授權(quán)。我認(rèn)為要形成一個(gè)有效的、快速的授權(quán)機(jī)制，這樣既能推進(jìn)改革，同時(shí)又不違法。
“減稅”不能代替改革
中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)：面對(duì)低于預(yù)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，大規(guī)模減稅的呼聲又開(kāi)始多了起來(lái)，你怎么看？
劉尚希：現(xiàn)在的問(wèn)題不是大規(guī)模減稅的問(wèn)題，真正的稅負(fù)20%出頭，并不是很高，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的不在于稅，而是在其他方面。企業(yè)在投資、創(chuàng)業(yè)過(guò)程中有很多中間商，提高了創(chuàng)業(yè)成本和創(chuàng)業(yè)門(mén)檻。企業(yè)要交各種各樣的收費(fèi)，贊助、攤派，各個(gè)地方的做法五花八門(mén)，有的還很隱蔽。這中間的利益分配秩序?qū)嶋H上是很亂的，涉及一系列制度和政府改革的問(wèn)題，可能比相對(duì)規(guī)范的稅收負(fù)擔(dān)還要更重，更不確定，更不可預(yù)期。據(jù)媒體報(bào)道，上光伏電站，無(wú)論東西部，只要涉及到拿項(xiàng)目，都有中間人存在，即“光伏掮客”，10MW、20MW的項(xiàng)目，中間人收取的費(fèi)用最初是100—200萬(wàn)元，提高成本0.1—0.2元/瓦，現(xiàn)在達(dá)到0.6—0.7元/瓦。這種成本是體制環(huán)境造成的，減稅也對(duì)沖不了。
現(xiàn)在的問(wèn)題是要改革，要真正轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)有效的監(jiān)管和服務(wù)上來(lái)，為企業(yè)、投資者、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者真正提供一個(gè)有效的環(huán)境。要考慮環(huán)境的改善，而不僅僅是“放水養(yǎng)魚(yú)”，如果池塘里有毒，即使放進(jìn)去水，魚(yú)也會(huì)死掉?，F(xiàn)在的主要問(wèn)題不是池塘里沒(méi)水的問(wèn)題，而是池塘的生態(tài)環(huán)境不好。對(duì)企業(yè)來(lái)講，還沒(méi)有真正形成一個(gè)有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的大環(huán)境。這要靠深化改革。盡管現(xiàn)在簡(jiǎn)政放權(quán)改革力度很大，但整體看離預(yù)期還差很遠(yuǎn)。而且像光伏項(xiàng)目需要“買(mǎi)路錢(qián)”的問(wèn)題，恰恰說(shuō)明即使一些權(quán)從上面放到下面，也并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府職能從上到下的轉(zhuǎn)變。這些問(wèn)題只有通過(guò)改革才能解決，而不是說(shuō)簡(jiǎn)單地減稅就可以化解的。
減稅還要考慮到財(cái)政的承受能力，還要提供更多的公共服務(wù)?，F(xiàn)在剛性支出越來(lái)越多，是不是可以通過(guò)赤字的辦法來(lái)解決？當(dāng)然搞赤字、搞債務(wù)還有一定空間，但赤字、債務(wù)上去很容易，下來(lái)就非常困難。一旦引發(fā)財(cái)政危機(jī)，恐怕就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。要考慮到這個(gè)問(wèn)題，不能以拉弗曲線來(lái)考慮所謂的減稅政策，拉弗曲線無(wú)非是說(shuō)征稅要適度，但什么才是適度，什么是不適度？不是說(shuō)稅負(fù)越輕企業(yè)發(fā)展越好，從我國(guó)現(xiàn)有的情況來(lái)看，體制環(huán)境的改善比減稅更加重要，要先給魚(yú)兒生存的環(huán)境“消毒”，而不是忙著先放水。泛泛地地說(shuō)改革與減稅并行，不分主次、先后，并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。
實(shí)際上，現(xiàn)在地方已經(jīng)通過(guò)五花八門(mén)的方式去變相減稅了。地方招商引資時(shí)，土地收入給你一塊，有的工業(yè)用地甚至是零地價(jià)，還有的實(shí)行“先征后返”，而且有些政策原來(lái)準(zhǔn)備要清理的，現(xiàn)在地方可以繼續(xù)用。從這點(diǎn)來(lái)看，企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)可能比我們名義上看到的要輕。不同的企業(yè)、不同的行業(yè)也不一樣，不能老從困難的角度去實(shí)行減稅政策，那樣結(jié)構(gòu)調(diào)整就沒(méi)有希望。企業(yè)正是因?yàn)橛欣щy有壓力才去轉(zhuǎn)型升級(jí)，稍微遇到一點(diǎn)困難就減稅了，就沒(méi)有壓力和動(dòng)力去轉(zhuǎn)型升級(jí)，結(jié)構(gòu)調(diào)整就會(huì)受阻。
我主張結(jié)構(gòu)性減稅，而不是全面大規(guī)模減稅。結(jié)構(gòu)性減稅是有必要的，有針對(duì)性地去減稅，而不是全面大規(guī)模減稅。針對(duì)所有的企業(yè)減稅，一批本來(lái)要淘汰的企業(yè)又能活下來(lái)，可能眼前有利于穩(wěn)增長(zhǎng)，但對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題可能會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。過(guò)去這方面的教訓(xùn)十分深刻，應(yīng)當(dāng)吸取。
結(jié)構(gòu)性減稅，一個(gè)是針對(duì)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、新業(yè)態(tài)、高新技術(shù)、企業(yè)研發(fā)，比如加速折舊、員工培訓(xùn)費(fèi)用可以更多計(jì)入稅前成本，這些政策已經(jīng)有了，有的可以加大力度。再一個(gè)是針對(duì)小微企業(yè)，小微企業(yè)減稅的力度已經(jīng)加大了，營(yíng)業(yè)稅、增值稅的起征點(diǎn)提高，所得稅減稅力度也加大了。對(duì)小微企業(yè)還應(yīng)當(dāng)加大減稅力度，因?yàn)樗鼫p稅成本小、效應(yīng)大。所謂成本小，是因?yàn)樾∥⑵髽I(yè)在整個(gè)稅收中比重不大，對(duì)財(cái)政的影響不大。效應(yīng)大指的是它涉及面廣，大量的小微企業(yè)都可以受益，等于降低大眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的門(mén)檻，具有杠桿效應(yīng)。而對(duì)于大企業(yè)來(lái)說(shuō)，減個(gè)幾百萬(wàn)也沒(méi)什么意義，也只是杯水車(chē)薪。針對(duì)那些產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩的企業(yè)，減稅也救活不了，必須調(diào)整。
全面減稅當(dāng)然簡(jiǎn)單了，而結(jié)構(gòu)性減稅就復(fù)雜得多，全面減稅是一個(gè)偷懶的辦法。現(xiàn)在要搞清楚，是稅給企業(yè)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)重，是體制環(huán)境帶來(lái)的成本高，還是非稅方面造成的成本高，不能只抓一點(diǎn)不及其余。其他方面不去改革，減了稅可能又被其他類(lèi)似于掮客的人刮去。減稅替代不了改革，改革應(yīng)挺在前面，這個(gè)順序不能顛倒。把全面減稅視為改革，顯然是混淆了政策與改革的區(qū)別。
