8月31日，歷經(jīng)三屆全國(guó)人大雕琢，新預(yù)算法終出臺(tái)。
預(yù)算法一直與我國(guó)的財(cái)稅體制改革相伴而生。20年前，預(yù)算法頒布后，分稅制改革啟動(dòng)；20年后，新預(yù)算法審議通過(guò)時(shí)，新一輪財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，也將于近日發(fā)布。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森、中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文等專家普遍認(rèn)為，預(yù)算法修改后解決了原預(yù)算法存在的一系列原則性問(wèn)題，將開啟財(cái)稅體制改革的新格局，但仍有問(wèn)題待解。
博弈 修法主導(dǎo)權(quán)糾結(jié)近十年
原預(yù)算法1994年頒布后，1997年全國(guó)人大就提出修改動(dòng)議，直到2004年，修法才正式啟動(dòng)。但啟動(dòng)修法后，修法主導(dǎo)權(quán)與國(guó)庫(kù)管理權(quán)這兩個(gè)問(wèn)題，糾結(jié)了近十年。
復(fù)旦經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森參與過(guò)相關(guān)修法專家座談會(huì)。他曾如此形容修法主導(dǎo)權(quán)博弈，“人大想給財(cái)政部戴‘緊箍咒’，財(cái)政部要‘量寬松衣服’”。
據(jù)其回憶，2006年，由人大主導(dǎo)起草的第一個(gè)草案，就曾向相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)征求意見。但該草案因部分分歧沒有通過(guò)，修法隨之?dāng)R置。
2009年，修法再次啟動(dòng)，但起草單位變成了兩家，“先由全國(guó)人大預(yù)工委和財(cái)政部分別起草一份草案，最后再‘拼出’一個(gè)雙方認(rèn)可初稿?！表f森說(shuō)。2010年二審時(shí)，初稿公開征集意見，公眾質(zhì)疑焦點(diǎn)之一是部門立法痕跡，寫有“由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”字樣的“授權(quán)立法”條款達(dá)15條。
國(guó)庫(kù)管理權(quán)的博弈，同樣激烈。原預(yù)算法確定的是“央行經(jīng)理制”，“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?！钡徃?、三審稿都刪除了這個(gè)條款，改為“國(guó)庫(kù)管理具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。
圍繞國(guó)庫(kù)管理權(quán)，財(cái)政部曾致函中編辦；央行副行長(zhǎng)潘功勝、國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生曾公開表態(tài)，闡述各自理由。財(cái)政部認(rèn)為“央行經(jīng)理制”應(yīng)改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強(qiáng)調(diào)，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)才能體現(xiàn)出職責(zé)分離和權(quán)力制衡。
兩大問(wèn)題爭(zhēng)議難解，同時(shí)原預(yù)算法與財(cái)稅體制的沖突越演越烈。例如原預(yù)算法嚴(yán)禁地方政府舉債，但多地政府利用平臺(tái)公司暗箱發(fā)債。且草案立法宗旨一直是“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算管理”，停留在“管理法”層面。
突圍 國(guó)庫(kù)管理權(quán)四審塵埃落定
上述修法“僵局”，今年4月三審時(shí)徹底改觀。
首先是修法主導(dǎo)權(quán)的變化。受訪專家們注意到，當(dāng)時(shí)做修法報(bào)告的是全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛，而此前的一審、二審，都是財(cái)政部官員。立法宗旨也從此前的“管理法”，轉(zhuǎn)向“控權(quán)法”，明確制定預(yù)算法的目的是“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督”。
立法宗旨的改變，帶來(lái)了三審稿的若干重大修改：明確“四本賬”定義，確定全口徑預(yù)算體系；地方債開閘；“三公經(jīng)費(fèi)”、政府采購(gòu)等全部納入預(yù)算公開范圍；強(qiáng)化人大預(yù)算審查權(quán)等。
而此前備受爭(zhēng)議的國(guó)庫(kù)管理權(quán)問(wèn)題也在8月塵埃落定：四審稿恢復(fù)了“央行經(jīng)理制”制度設(shè)計(jì)。并細(xì)化了三審稿中的若干重大突破點(diǎn)，如強(qiáng)化地方債“防火墻”，限制地方債的資金用途；深化人大審查監(jiān)督權(quán)，規(guī)定初步審查時(shí)，將人大專委會(huì)等機(jī)構(gòu)的初步審查意見印發(fā)給人大代表等。
8月26日全國(guó)人大常委會(huì)分組審議四審稿時(shí)，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿評(píng)價(jià)說(shuō)，“(四審稿)比較好地體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)決定精神，比較好地與中央剛剛批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案進(jìn)行了協(xié)調(diào)，比較好地回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切”。
受訪專家認(rèn)為，本次預(yù)算法大修之所以前九年蹉跎、最近提速，主要原因在于十八屆三中全會(huì)明確了“公開透明預(yù)算制度”、“全口徑預(yù)算”等預(yù)算改革方向，同時(shí)提出要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。而原預(yù)算法中關(guān)于地方債、轉(zhuǎn)移支付等方面的規(guī)定，與目前財(cái)稅體制脫節(jié)，更對(duì)下一步財(cái)稅體制改革構(gòu)成障礙，因此，現(xiàn)實(shí)要求修法提速。
方向 新預(yù)算法仍需繼續(xù)完善
原預(yù)算法實(shí)施不久，就暴露出滯后于財(cái)稅體制改革進(jìn)程、無(wú)法滿足改革需求的問(wèn)題。新一輪財(cái)稅體制改革啟動(dòng)在即，新預(yù)算法對(duì)改革會(huì)起到多大的帶動(dòng)作用？能否有效控制改革中的風(fēng)險(xiǎn)？
“誠(chéng)然，新預(yù)算法還有需要完善的地方”，施正文對(duì)新京報(bào)記者說(shuō)，新預(yù)算法雖然恢復(fù)了央行國(guó)庫(kù)經(jīng)理制，但仍允許財(cái)政專戶(各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶)存在，沒有明確提出“兩個(gè)直達(dá)”，所有公款從繳款人賬戶直達(dá)國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有公款從國(guó)庫(kù)單一賬戶直達(dá)供應(yīng)商或收款人賬戶，財(cái)政專戶的存在，就為“小金庫(kù)”留下了隱患。
預(yù)算法修改后大幅度強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，“但最需要的是做實(shí)、做強(qiáng)預(yù)算的初審機(jī)構(gòu)，所以業(yè)內(nèi)一直在呼吁成立預(yù)算委員會(huì)”，他說(shuō)，“還有表決。現(xiàn)在人大審查預(yù)算都是‘一攬子表決’。如果能分項(xiàng)表決，比如對(duì)預(yù)算草案中的科技投向不滿，或者對(duì)教育投向不滿，那么就單獨(dú)對(duì)這一項(xiàng)投出否決票，不影響整個(gè)預(yù)算草案，這樣更有利于發(fā)揮人大的預(yù)算審查監(jiān)督作用”。
但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問(wèn)題。被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“亞憲法”的預(yù)算法，協(xié)調(diào)的是中央和地方、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，修法過(guò)程更為復(fù)雜，“新預(yù)算法解決了全口徑預(yù)算、公開透明預(yù)算體系、立法宗旨等原則性、關(guān)鍵性問(wèn)題，就目前國(guó)情而言，新預(yù)算法已能滿足財(cái)稅體制改革要求。三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、科學(xué)權(quán)利體系等改革目標(biāo)，新預(yù)算法將在全面深化改革的過(guò)程中逐步調(diào)整、逐步完善”。
