近日，財(cái)政部印發(fā)了《國有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》（財(cái)資〔2017〕24號(hào)，以下簡稱《辦法》），已于8月1日起正式施行。就此，財(cái)政部資產(chǎn)管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提問。
1. 問：《辦法》印發(fā)的背景是什么？
答：改革開放以來，國有企業(yè)作為境外投資的排頭兵和主力軍，走出去步伐不斷加快，投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在保障國家安全、拓展海外市場、獲取先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等方面取得了較好成效。特別是近年來，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的實(shí)施推進(jìn)，國有企業(yè)境外投資呈現(xiàn)多元化和高端化態(tài)勢，從原來單一的礦產(chǎn)能源行業(yè)向科技電信、汽車運(yùn)輸、工程施工、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)拓展，投資額逐年攀升。
國有企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)取得長足發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了有些項(xiàng)目資產(chǎn)狀況不佳，盈利能力不強(qiáng)，投資回報(bào)率偏低等問題，究其根源，企業(yè)財(cái)務(wù)管理能力和水平與之不相適應(yīng)是重要原因。部分企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理存在以下突出問題：一是事前決策隨意，可行性論證流于形式。二是事中管理薄弱，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控不力。三是事后監(jiān)管缺位，對(duì)有關(guān)決策和執(zhí)行主體約束不力。
為了規(guī)范國有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理，防范境外投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我部在廣泛調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，起草印發(fā)了《辦法》。該辦法堅(jiān)持問題導(dǎo)向，對(duì)境外投資的事前、事中、事后財(cái)務(wù)管理提出明確要求，實(shí)現(xiàn)了全過程管理，有利于增強(qiáng)企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理水平，提高境外投資效益，提升國有資本服務(wù)于“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的能力。
2. 問：《辦法》主要內(nèi)容是什么？
答：《辦法》根據(jù)《中華人民共和國公司法》《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》等規(guī)定，在尊重企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營自主權(quán)前提下，明晰各方財(cái)務(wù)管理職責(zé)，同時(shí)將財(cái)務(wù)管理從事中運(yùn)營和事后監(jiān)督延伸至前期投資決策和后期績效評(píng)價(jià)，有的放矢地對(duì)境外投資全過程涉及的重要財(cái)務(wù)問題作出規(guī)范。
一是明晰境外投資財(cái)務(wù)管理職責(zé)。分別界定了直接開展境外投資的國有企業(yè)、國有企業(yè)集團(tuán)公司和各級(jí)人民政府財(cái)政部門的財(cái)務(wù)管理職責(zé)。
二是構(gòu)建境外投資事前決策合理機(jī)制。要求境外投資事前決策必須考慮財(cái)務(wù)可行性，對(duì)財(cái)務(wù)盡職調(diào)查和可行性研究的形式和內(nèi)容作出規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)履行決策職責(zé)的書面紀(jì)要、申請(qǐng)回避等程序，以利于遏制違規(guī)決策和盲目決策等問題。
三是規(guī)范境外投資事中運(yùn)營財(cái)務(wù)管理。對(duì)資金管控、成本費(fèi)用控制、股利分配、外匯業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)信息管理、會(huì)計(jì)資料保存等財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)提出明確要求，以利于增強(qiáng)事中約束。
四是加強(qiáng)境外投資財(cái)務(wù)監(jiān)督。要求國有企業(yè)采取建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督和審計(jì)制度、開展實(shí)地監(jiān)督檢查等多種方式強(qiáng)化監(jiān)督，同時(shí)依法接受主管財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查和國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。要求各級(jí)財(cái)政部門依托現(xiàn)有國有企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)決算報(bào)送系統(tǒng)建立境外投資財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)庫，分析監(jiān)測國有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，制定完善相關(guān)政策措施。
五是建立健全境外投資績效評(píng)價(jià)機(jī)制。要求國有企業(yè)以集團(tuán)為單位開展境外投資績效評(píng)價(jià)，以利于加強(qiáng)追蹤問效?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果作為企業(yè)內(nèi)部優(yōu)化配置資源和相關(guān)部門評(píng)估“走出去”政策實(shí)施效果、制定完善相關(guān)政策、進(jìn)行國有資本注資等行為的重要依據(jù)。
3. 問：《辦法》所規(guī)范的“境外投資”內(nèi)涵是什么？
答：根據(jù)《辦法》第三條規(guī)定，境外投資是指國有企業(yè)在香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)，以及中華人民共和國以外通過新設(shè)、并購、合營、參股及其他方式，取得企業(yè)法人和非法人項(xiàng)目所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)及其他權(quán)益的行為。企業(yè)境外投資按取得方式區(qū)分，包括新設(shè)、并購、合營和參股等，其中新設(shè)和并購多為中方獨(dú)資或控股；按投資對(duì)象法律形式區(qū)分，包括境外企業(yè)法人和非法人項(xiàng)目，其中非法人項(xiàng)目主要指物業(yè)管理、工程承包、基金等；按投資權(quán)益類型區(qū)分，包括所有權(quán)、控制權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等，其中非法人項(xiàng)目的權(quán)益通常體現(xiàn)為控制權(quán)或者經(jīng)營管理權(quán)。
基于管理成本效益原則，未從事具體生產(chǎn)經(jīng)營、投資、管理活動(dòng)的境外投資企業(yè)（項(xiàng)目），常見的如境內(nèi)企業(yè)設(shè)在境外便于聯(lián)絡(luò)的代表處、辦事處等，不執(zhí)行本辦法。
4. 問：《辦法》如何界定相關(guān)主體的境外投資財(cái)務(wù)管理職責(zé)？
答：《辦法》在界定直接開展境外投資的國有企業(yè)（以下稱“投資方”）、國有企業(yè)集團(tuán)公司和各級(jí)人民政府財(cái)政部門的財(cái)務(wù)管理職責(zé)時(shí)，遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等、自主決策、放管結(jié)合”十六字原則。
分級(jí)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)對(duì)等。一是財(cái)政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的境外投資財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，財(cái)政部和地方各級(jí)財(cái)政部門分別負(fù)責(zé)組織中央和地方國有企業(yè)實(shí)施相關(guān)制度。二是國有企業(yè)集團(tuán)公司對(duì)全集團(tuán)境外投資履行財(cái)務(wù)管理職責(zé)，包括制定本集團(tuán)境外投資財(cái)務(wù)制度，督促所屬企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，建立健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度，匯總形成集團(tuán)年度境外投資財(cái)務(wù)情況和績效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)導(dǎo)致境外投資損失的責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)等。三是投資方對(duì)本企業(yè)境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）履行相應(yīng)管理職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)務(wù)可行性、重大方案涉及的財(cái)務(wù)收益和風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人人選、績效評(píng)價(jià)等財(cái)務(wù)問題。
自主決策、放管結(jié)合。創(chuàng)新財(cái)政管理方式，不新設(shè)任何形式的行政審批，完全由企業(yè)自主決策。在“放”的同時(shí)，財(cái)政部門通過匯總本級(jí)國有企業(yè)境外投資年度財(cái)務(wù)情況，分析監(jiān)測境外投資財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，為同級(jí)人民政府相關(guān)部門評(píng)估“走出去”政策實(shí)施效果、制定完善相關(guān)政策、進(jìn)行國有資本注資等提供重要參考。
5. 問：傳統(tǒng)財(cái)務(wù)制度一般僅涉及事中和事后管理，而《辦法》專章對(duì)境外投資事前決策的財(cái)務(wù)管理提出了要求。請(qǐng)問這是出于何考慮？
答：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，事前決策不科學(xué)、不履行必要程序是造成投資失利的重要原因。特別是部分企業(yè)管理層對(duì)財(cái)務(wù)可行性論證和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判重視不足，個(gè)別企業(yè)甚至在財(cái)務(wù)部門提出反對(duì)意見的情況下仍決定開展境外投資。如果財(cái)務(wù)不能在前期決策發(fā)揮應(yīng)有作用，事中和事后財(cái)務(wù)管理得再好，也只能是亡羊補(bǔ)牢，效果有限。為此，《辦法》專就以下幾方面作出規(guī)定。
一是要求企業(yè)在董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會(huì)計(jì)師（財(cái)務(wù)總監(jiān)、首席財(cái)務(wù)官）等領(lǐng)導(dǎo)班子成員中確定一名主管境外投資財(cái)務(wù)工作的負(fù)責(zé)人，確保決策層有專人承擔(dān)財(cái)務(wù)管理職責(zé)。
二是以并購、合營、參股方式投資境外目標(biāo)企業(yè)（項(xiàng)目），投資方要組建包括行業(yè)、財(cái)務(wù)、稅收、法律、國際政治等領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的團(tuán)隊(duì)，或者委托具有能力并與委托方無利害關(guān)系的中介機(jī)構(gòu)開展盡職調(diào)查，形成書面報(bào)告。其中，財(cái)務(wù)盡職調(diào)查重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)企業(yè)（項(xiàng)目）所在國的宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
三是要求企業(yè)組織內(nèi)部團(tuán)隊(duì)或者委托具有能力并與委托方無利害關(guān)系的外部機(jī)構(gòu)對(duì)境外投資開展財(cái)務(wù)可行性研究。結(jié)合投資方自身的發(fā)展戰(zhàn)略和財(cái)務(wù)戰(zhàn)略，對(duì)關(guān)鍵商品價(jià)格、利率、匯率、稅率等因素變動(dòng)影響境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）盈利情況進(jìn)行敏感性分析，評(píng)估相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)投資規(guī)模較大或者對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資，要求企業(yè)分別組織開展內(nèi)部和外部財(cái)務(wù)可行性研究，承擔(dān)可研的團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)要獨(dú)立出具書面報(bào)告，如果內(nèi)部和外部可研結(jié)果不一致，企業(yè)應(yīng)慎重決策。
6. 問：《辦法》在境外投資日常運(yùn)營上與境內(nèi)財(cái)務(wù)管理有何不同的要求？
答：《辦法》對(duì)境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）的預(yù)算管理、資金管控、成本費(fèi)用管理、利潤分配、信息管理等方面的規(guī)定，與現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度對(duì)境內(nèi)企業(yè)的要求基本相同。在此基礎(chǔ)上，《辦法》針對(duì)境外投資的運(yùn)營特點(diǎn)，提出了以下財(cái)務(wù)管理要求：
一是投資方要在境外法律允許的治理框架內(nèi)，對(duì)境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)實(shí)施管理。重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)包括合并、分立、終止、清算，資本變更，重大融資，對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保，重大資產(chǎn)處置，重大資產(chǎn)損失，利潤分配，從事金融產(chǎn)品交易等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，重大稅務(wù)事項(xiàng)等。
二是對(duì)投資規(guī)模較大或者對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義的境外投資企業(yè)（項(xiàng)目），投資方要事先在投資協(xié)議中作出約定，向其選派具備相應(yīng)資格的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或者財(cái)務(wù)人員，定期分析財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果，及時(shí)向投資方報(bào)送財(cái)務(wù)信息，按規(guī)定報(bào)告重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)；必要時(shí)，投資方可以對(duì)境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。這樣規(guī)定，有利于投資方通過協(xié)議保障未來對(duì)境外投資的控制力。
三是投資方要建立健全境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）臺(tái)賬，反映境外投資目的、投資金額、持股比例（控制權(quán)情況）、融資構(gòu)成、所屬行業(yè)、關(guān)鍵資源或產(chǎn)能、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)等情況。
四是企業(yè)要重點(diǎn)關(guān)注境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）傭金、回扣、手續(xù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、提成、返利、進(jìn)場費(fèi)、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等費(fèi)用的開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷審批制度的合法合規(guī)性。這類費(fèi)用管理不善，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，且易招致投資所在國調(diào)查。
7. 問：《辦法》對(duì)加強(qiáng)境外投資的財(cái)務(wù)監(jiān)督有何考慮？
答：加強(qiáng)境外投資財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)內(nèi)外結(jié)合，形成合力。在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督方面，《辦法》要求投資方一是建立健全對(duì)境外投資的內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度和境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）負(fù)責(zé)人離任審計(jì)和清算審計(jì)制度；二是對(duì)連續(xù)三年累計(jì)虧損金額較大或者當(dāng)年發(fā)生嚴(yán)重虧損等重大風(fēng)險(xiǎn)事件的境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督檢查或者委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，并根據(jù)審計(jì)監(jiān)督情況采取相應(yīng)措施；三是對(duì)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人任職時(shí)間沒有明確要求且相關(guān)人員任職滿5年的境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督檢查。這樣規(guī)定，可以有效避免“重投資、輕監(jiān)督”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)苗頭。
外部監(jiān)督方面，企業(yè)依法接受主管財(cái)政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查和國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。此外，主管財(cái)政機(jī)關(guān)建立國有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)庫，對(duì)境外投資財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行分析監(jiān)測。
8. 問：《辦法》為什么要求企業(yè)開展境外投資績效評(píng)價(jià)？具體如何開展？
答：調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)在境外投資的企業(yè)（項(xiàng)目）普遍未建立績效評(píng)價(jià)制度，集團(tuán)內(nèi)部優(yōu)化資源配置缺乏科學(xué)依據(jù)，事中和事后的激勵(lì)和約束難以落實(shí)。為此，《辦法》明確要求以投資方為責(zé)任主體，建立健全境外投資評(píng)價(jià)制度并開展績效評(píng)價(jià)。具體做法是：一是投資方根據(jù)不同類型境外投資企業(yè)（項(xiàng)目）特點(diǎn)，設(shè)置合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括管理水平（定性）和效益情況（定量），并確認(rèn)績效評(píng)價(jià)周期。特別是對(duì)于那些符合國家戰(zhàn)略要求、投資周期長的境外投資企業(yè)（項(xiàng)目），投資方應(yīng)合理設(shè)定差異化的績效評(píng)價(jià)周期。二是投資方定期開展評(píng)價(jià)，形成績效評(píng)價(jià)報(bào)告，必要時(shí)可以委托資產(chǎn)評(píng)估等中介機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。三是企業(yè)集團(tuán)在投資方績效評(píng)價(jià)報(bào)告的基礎(chǔ)上，匯總形成本集團(tuán)境外投資年度績效評(píng)價(jià)報(bào)告，單獨(dú)或一并隨集團(tuán)年度財(cái)務(wù)報(bào)告報(bào)送主管財(cái)政機(jī)關(guān)。四是評(píng)價(jià)結(jié)果的使用，內(nèi)部作為企業(yè)優(yōu)化配置資源的重要依據(jù)，外部作為有關(guān)部門評(píng)估“走出去”政策實(shí)施效果、制定完善相關(guān)政策、進(jìn)行國有資本注資等行為的重要參考。
9. 問：請(qǐng)介紹《辦法》的具體適用范圍。
答：《辦法》適用于國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司以及國有資本控股公司（即通常所稱“國有及國有控股企業(yè)”），包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級(jí)及其逐級(jí)投資形成的企業(yè)。管理級(jí)次上，《辦法》涵蓋中央和地方企業(yè)；監(jiān)管關(guān)系上，涵蓋各級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門監(jiān)管企業(yè)；管理地域上，涵蓋開展境外投資的境內(nèi)和境外企業(yè)。以中央企業(yè)為例，中央管理企業(yè)（即國資委監(jiān)管企業(yè)）和中央部門管理企業(yè)集團(tuán)公司本級(jí)及其逐級(jí)投資形成的境內(nèi)外國有及國有控股企業(yè)，均應(yīng)執(zhí)行《辦法》。
國有企業(yè)參與合營的企業(yè)、國有資本參股公司以及非國有企業(yè)開展境外投資，可以參照《辦法》執(zhí)行。金融企業(yè)不執(zhí)行《辦法》，金融企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法另行制定。
