中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳劍：四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革亟須推進(jìn)
發(fā)布日期：2015-09-17 01:14:24瀏覽量：1741
政府行政層級(jí)多，行政成本高，行政效率低，加大了稅收負(fù)擔(dān)，政府層級(jí)多，基層政府千頭萬(wàn)緒，但人手少，精力顧不上，工作服務(wù)難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。
“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術(shù)、監(jiān)督考核等問(wèn)題，既非孤立存在，也不能單獨(dú)解決，特別牽涉到的是行政體制性問(wèn)題，諸如行政效率與透明度的問(wèn)題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。
憑借準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營(yíng)資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場(chǎng)之外，在司機(jī)叫苦叫窮、市民難以打車過(guò)程中，出租車公司坐收巨利。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京改革和發(fā)展研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、陳劍日前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪表示，針對(duì)當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的問(wèn)題，建議今年中國(guó)政府加力推進(jìn)以下四項(xiàng)改革。
加大推進(jìn)四級(jí)政府建設(shè)的力度
陳劍表示，政府行政成本是政府向社會(huì)提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費(fèi)的資源，是政府行使其職能必要支出。中國(guó)政府層級(jí)多，人員多，行政成本自然就高，再加上政府花錢少有節(jié)制，因而導(dǎo)致行政成本持續(xù)升高。例如，目前大約是23個(gè)納稅人養(yǎng)活一個(gè)財(cái)政供養(yǎng)人員。這與改革開(kāi)放初期的67：1和1995年的40：1相比，財(cái)政供養(yǎng)人員的比重攀升之快，是史無(wú)前例的。
中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員主要由三部分組成：一是黨政群機(jī)關(guān)工作人員；二是各類事業(yè)單位人員；第三是黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退休人員。財(cái)政部2012年的統(tǒng)計(jì)資料顯示，到2009年年底，全國(guó)不包括中央的地方財(cái)政供養(yǎng)人口為5392.6萬(wàn)人。這些都是有公務(wù)員編制或者事業(yè)單位編制的體制內(nèi)人員。除此之外，中國(guó)還存在大量的準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員，估計(jì)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員總?cè)藬?shù)超過(guò)1000萬(wàn)。加上這部分準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口，到2014年年底，中國(guó)財(cái)政實(shí)際供養(yǎng)人數(shù)遠(yuǎn)超過(guò)6400萬(wàn)，超過(guò)了英國(guó)的人口總量。中國(guó)行政成本之高，遠(yuǎn)超過(guò)世界各國(guó)的平均水平。
行政成本高，必然是賦稅重，企業(yè)壓力大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力減弱，這無(wú)疑也是影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的因素之一。降低政府的行政成本，提升政府的行政效率，可以有多種手段。但在諸多降低行政成本中，減少政府層級(jí)，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，可能是影響最大，也是最持久的舉措。
首先，減少政府層級(jí)。陳劍表示，世界絕大多數(shù)國(guó)家的政府層級(jí)只有三級(jí)，即中央政府、地方政府和基層政府。中國(guó)政府目前是五個(gè)層級(jí)。即中央、省市區(qū)、地市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。中國(guó)五級(jí)政府削減到三級(jí)，短期不現(xiàn)實(shí)。削減一個(gè)層級(jí)，分四級(jí)設(shè)立，通過(guò)努力有實(shí)現(xiàn)的可能。政府行政層級(jí)多，國(guó)家行政體制形成了頭重、肚大、腳輕的怪狀，中間層密集重疊臃腫，造成行政資源浪費(fèi)，政府行政成本高，行政效率低，加大了稅收負(fù)擔(dān)，政府層級(jí)多，基層政府千頭萬(wàn)緒，但人手少，精力顧不上，工作服務(wù)難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。
其次，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。陳劍表示，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置也會(huì)隨著形勢(shì)的變化而做相應(yīng)的調(diào)整。改革開(kāi)放以來(lái)，中央和國(guó)務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)有7次以上的改革。現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，一些部委仍有調(diào)整的余地和空間。中共中央所屬系列的機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)。
發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)需要分類實(shí)施
陳劍表示，黨的十八屆三中全會(huì)提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式?！?br />
并不是所有類型和所有行業(yè)的國(guó)企都適合發(fā)展成為混合所有制。建議對(duì)不同功能的國(guó)有企業(yè)實(shí)行分類改革。對(duì)公益類國(guó)企，應(yīng)加大國(guó)有資本投入，增強(qiáng)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，盡快改變目前公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的局面。同時(shí)采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，吸引社會(huì)資金投入，以改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。
對(duì)保障類國(guó)企，應(yīng)實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企，應(yīng)取消包括貸款在內(nèi)的一切優(yōu)惠，使之與其他各類所有制企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。
陳劍認(rèn)為，發(fā)展混合所有制不可能一“混”就靈，必須制定政策細(xì)節(jié)，需要配套推進(jìn)。
首先要調(diào)整優(yōu)化國(guó)資布局，國(guó)資主要集中到價(jià)值形態(tài)，成立國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，從一般的企業(yè)實(shí)體中退出。
其次要優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管方式，創(chuàng)建和形成一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。發(fā)展混合所有制，國(guó)家重在資本運(yùn)作，不要去管企業(yè)內(nèi)部的事。加強(qiáng)監(jiān)管，重要的是規(guī)范運(yùn)作，在制度和法律的框架下運(yùn)作。一方面，從國(guó)企自身來(lái)說(shuō)，要進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)、評(píng)估，要按程序進(jìn)行，搞清賬目；另一方面，從中介機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要公平、公正，按照規(guī)則進(jìn)行。為了防止有人借發(fā)展混合所有制侵吞國(guó)資或民資，要嚴(yán)格把好資產(chǎn)評(píng)估關(guān)、價(jià)格確定關(guān)、交易透明關(guān)、資金到位關(guān)，做到規(guī)范運(yùn)作、一視同仁。
第三需要完善職業(yè)經(jīng)理人制度。發(fā)展混合所有制，在引入戰(zhàn)略投資者能夠解決所有者缺位問(wèn)題的同時(shí)，還必須對(duì)干部管理體制、用人和分配機(jī)制進(jìn)行改革等。通過(guò)員工持股等制度設(shè)計(jì)讓企業(yè)管理者的命運(yùn)與企業(yè)捆綁在一起，會(huì)有助于所有者缺位問(wèn)題的解決。
最后要合理分配國(guó)資收益。國(guó)企多年不上繳紅利，有當(dāng)年“放水養(yǎng)魚(yú)”的歷史背景，但魚(yú)養(yǎng)大了食利自肥，國(guó)有資本的收益成了國(guó)企高管和職工的紅利了。發(fā)展混合所有制必須實(shí)行價(jià)值形態(tài)所有權(quán)與實(shí)物形態(tài)所有權(quán)的分離，故此，價(jià)值形態(tài)所有權(quán)的收益必須相應(yīng)明確，只有這樣，國(guó)企分配的問(wèn)題就容易解決。
進(jìn)一步破解“審批難”
陳劍表示，“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術(shù)、監(jiān)督考核等問(wèn)題，既非孤立存在，也不能單獨(dú)解決，特別牽涉到的是行政體制性問(wèn)題，諸如行政效率與透明度的問(wèn)題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。要完全破解審批難的問(wèn)題，除了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的“五大要求”之外，還應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)改革，在以下幾方面下工夫：
一是加快政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐。政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，只有有所為有所不為，把政府的主要精力用于提供公正法治的市場(chǎng)環(huán)境，為公民提供更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)上來(lái)。大量的行政審批，是由中央政府相關(guān)部委確定的，中央政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，著力破解行政審批項(xiàng)目太多、范圍太寬、程序過(guò)繁、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)細(xì)等弊病。
二是各部門應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公布政府的“權(quán)力清單”，并規(guī)范運(yùn)行。對(duì)一些政府部門而言，行政審批權(quán)就是控制、配置相關(guān)資源的權(quán)力，手中掌握的行政審批項(xiàng)目越多，意味著利用資源的空間越大，尋租的機(jī)會(huì)和權(quán)力變現(xiàn)的渠道越多。所以政府要規(guī)范“權(quán)力清單”，做好頂層設(shè)計(jì)，遏制行政權(quán)力擴(kuò)張行政審批的沖動(dòng)。這其中的關(guān)鍵詞是“規(guī)范”。
陳劍表示，規(guī)范運(yùn)行意味著，各部門要對(duì)承擔(dān)的每項(xiàng)審批事項(xiàng)制定工作細(xì)則，明確審查內(nèi)容、要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)等，不能夠隨便再亂畫(huà)圈圈。嚴(yán)禁擅自抬高或降低審批門檻，避免隨意裁量。不規(guī)范的行政審批流程容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，滋生腐敗土壤。所謂規(guī)范審批流程，其核心理念就是依賴法治，依賴制度建設(shè)，法律和制度面前人人平等。
三是要提高政府的透明度和辦事效率，探索一些行之有效的好辦法。要打造透明政府，意味著政府的各項(xiàng)行政行為，都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，在陽(yáng)光下運(yùn)行。較之“審批多”，“審批難”更多地反映了審批程序繁復(fù)、行政效率低下的問(wèn)題。對(duì)此，各地應(yīng)該探索“并聯(lián)審批”等有效方式，減少合并審批環(huán)節(jié)，提高辦事透明度和辦事效率。
四要社會(huì)監(jiān)督的力度，把行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。對(duì)于行政管理體制改革在內(nèi)的綜合改革體系，各級(jí)應(yīng)切實(shí)加大考核力度，對(duì)那些陽(yáng)奉陰違、拒不落實(shí)的行為加大查處，嚴(yán)厲追究責(zé)任。要通過(guò)加強(qiáng)人大、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論對(duì)政府部門的監(jiān)督制約，真正將行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成規(guī)范、高效的行政審批制度和充滿活力、富于人性的辦事制度。這其中，包括媒體在內(nèi)的社會(huì)輿論監(jiān)督應(yīng)扮演愈益重要的作用。因此，進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，改善行政作風(fēng)，克服官僚主義，是解決“審批難”問(wèn)題的一個(gè)重要的大環(huán)境構(gòu)建。
改革出租車業(yè)
“2014年，中國(guó)多個(gè)城市爆發(fā)了出租車司機(jī)罷工或上政府討要說(shuō)法的事件。出租車司機(jī)的疲勞駕駛引發(fā)的事故也時(shí)有報(bào)道。很多媒體多年來(lái)對(duì)出租車行業(yè)存在的問(wèn)題作了報(bào)道，但時(shí)至今日，這個(gè)行業(yè)的問(wèn)題依然如故。對(duì)出租車行業(yè)的改革勢(shì)在必行。”陳劍說(shuō)。
陳劍說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)制度是政府管制的一種。一般來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)行業(yè)需要政府管制，表明該行業(yè)是很重要的。城市的出租車業(yè)務(wù)屬于城市公用事業(yè)的組成部分，按照建設(shè)部2004年出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，公用事業(yè)一般宜用許可制度。這是出租車實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的一個(gè)法律依據(jù)。但在私人汽車已大行其道的今天，還對(duì)出租車進(jìn)行政府管制，就完全沒(méi)有必要了。
陳劍認(rèn)為，政府對(duì)一個(gè)不重要的行業(yè)實(shí)行管制，會(huì)因缺乏有效監(jiān)督而致使各種尋租行為的發(fā)生。出租車市場(chǎng)的尋租是從三個(gè)方面展開(kāi)的，即對(duì)政府管制結(jié)果、政府自身的管制權(quán)力以及管制收入尋租。憑借準(zhǔn)入門檻和經(jīng)營(yíng)資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場(chǎng)之外，在司機(jī)叫苦叫窮、市民難以打車過(guò)程中，出租車公司坐收巨利。
近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，徹底突破各行業(yè)的壟斷門檻。在出租車行業(yè)這池不淺的水中，滴滴和快的就是兩條最活躍的鯰魚(yú)。滴滴和快的一度猛烈競(jìng)爭(zhēng)，其白熱化程度從側(cè)面顯示出，出租車行業(yè)的改革空間多么大，以往種種遲延改革的托詞多么蒼白。
陳劍認(rèn)為，出租車行業(yè)涉及一些法律問(wèn)題。將這個(gè)行業(yè)的問(wèn)題納入法治框架解決，才是既解決問(wèn)題，又取信于民、避免行業(yè)震蕩的正道。他說(shuō)，出租車的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制實(shí)際上限制了公民的勞動(dòng)權(quán)、創(chuàng)業(yè)自由和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。出租車的數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制涉及反壟斷法、行政許可法、行政訴訟等法律問(wèn)題。啟動(dòng)這方面的訴訟是激活法律處理機(jī)制的一種方式，但目前這個(gè)通道基本上是封閉的。
“出租車行業(yè)改革，在中國(guó)全面改革的格局中，屬于很細(xì)微行業(yè)改革，但由于涉及到市民日常生活，對(duì)出租車行業(yè)的改革的呼吁，前后有10多年時(shí)間，就是遲遲沒(méi)有動(dòng)靜，這也說(shuō)明改革的艱難?！标悇φf(shuō)，在全面深化改革的今天，主管部門，交通部或各個(gè)城市的交通委應(yīng)給人民一個(gè)交代。應(yīng)當(dāng)在進(jìn)一步研究出租汽車行業(yè)定位、經(jīng)營(yíng)權(quán)管理、運(yùn)價(jià)形成機(jī)制等各種因素后，盡快形成改革指導(dǎo)意見(jiàn)，加快推進(jìn)行業(yè)法規(guī)制度建設(shè)，盡快出臺(tái)出租車行業(yè)改革方案。
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