“營(yíng)改增”再次進(jìn)入最后的倒計(jì)時(shí)。
2016年開年伊始，1月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開座談會(huì)，研究全面推開營(yíng)改增、加快財(cái)稅體制改革、進(jìn)一步顯著減輕企業(yè)稅負(fù)，調(diào)動(dòng)各方發(fā)展積極性。
其實(shí)，早在此前一個(gè)月前，2015年底，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上表示，2016年將全面推開營(yíng)改增改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。
這些會(huì)議與表態(tài)意味著，至今已試點(diǎn)4年的“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”改革，或?qū)⒃凇笆濉遍_局之年全面收官，營(yíng)業(yè)稅或?qū)⑼顺鰵v史舞臺(tái)。
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)施正文告訴法治周末記者：“‘營(yíng)改增’是當(dāng)前最為迫切的一項(xiàng)稅制改革，也是影響深遠(yuǎn)的一項(xiàng)稅制改革。”
“新年伊始，總理專門開座談會(huì)，表示今年全面推開‘營(yíng)改增’，向社會(huì)發(fā)出信號(hào)。主管部門不能有畏難情緒，各行業(yè)企業(yè)也需要按照議定的計(jì)劃來做準(zhǔn)備。這是我們政府治理的一種新方式，把政府未來的重大政策提前亮出來，鋪墊社會(huì)預(yù)期，便于社會(huì)各方能及時(shí)參與進(jìn)來，也便于政策出臺(tái)后的盡快落實(shí)?！笔┱恼f。
需要注意的是，改革或?qū)⒃庥龅奶魬?zhàn)也不容小覷。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，“營(yíng)改增”本應(yīng)在2015年完成。然而自去年中旬起，有媒體陸續(xù)報(bào)道“營(yíng)改增”步調(diào)放緩，受經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政壓力大等多方面的影響，“營(yíng)改增”就未能在2015年實(shí)現(xiàn)。
備受各行業(yè)關(guān)注的“營(yíng)改增”，是否真的能在今年內(nèi)完成，仍引人質(zhì)疑。
“‘營(yíng)改增’在形式上的完成是肯定可以實(shí)現(xiàn)的，現(xiàn)在的關(guān)鍵是‘營(yíng)改增’的政策能否達(dá)到我們預(yù)想的目的，也就是政策方案、法律制度到底能不能設(shè)計(jì)的科學(xué)、合理，最終能否施行?！笔┱恼f，“而不是簡(jiǎn)單的‘改’，改完后又出現(xiàn)更多的問題?！?br />
最迫切的一項(xiàng)稅制改革
2012年1月1日，我國(guó)在上海啟動(dòng)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，后分行業(yè)進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)，涉及的行業(yè)包括交通運(yùn)輸、郵政、電信、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。
然而，“營(yíng)改增”仍沒能全面推行。
有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，目前已有約1/4的營(yíng)業(yè)稅納稅人轉(zhuǎn)為了增值稅納稅人，但仍有3/4的營(yíng)業(yè)稅納稅人未完成“營(yíng)改增”改革，分布在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)。這4個(gè)行業(yè)戶數(shù)眾多、業(yè)務(wù)形態(tài)豐富、利益調(diào)整復(fù)雜，被稱為“營(yíng)改增”中難啃的“硬骨頭”。
施正文說，“營(yíng)改增”是當(dāng)前最為迫切的一項(xiàng)稅制改革，其意義不僅在于其本身，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、稅收情況、財(cái)政體制和稅收體制的改革都有深遠(yuǎn)的影響意義。
全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康表示：“‘營(yíng)改增’是一項(xiàng)稅制改革，其結(jié)構(gòu)性減稅的特征很明顯。‘營(yíng)改增’的內(nèi)在機(jī)理是鼓勵(lì)專業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)。它減少了營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征收?！?br />
此前，國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)表示，全面“營(yíng)改增”的減稅額度有望達(dá)到9000億元。有預(yù)測(cè)稱，2016年，已納入“營(yíng)改增”的行業(yè)減稅規(guī)模估計(jì)有2000億元，金融業(yè)、房地產(chǎn)和建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)減稅規(guī)?；蚪咏?000億元，2016年“營(yíng)改增”減稅總規(guī)模接近6000億元。
李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，“營(yíng)改增”有利于減少重復(fù)征稅，降低企業(yè)成本和稅收成本，這將對(duì)發(fā)展服務(wù)業(yè)尤其是科技等高端服務(wù)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)升級(jí)、培育新動(dòng)能、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用。
“必須要看到，‘營(yíng)改增’這個(gè)稅制改革是當(dāng)前的讓利，更是在培育未來的‘新動(dòng)能’?！崩羁藦?qiáng)總理在1月22日的座談會(huì)上說，用短期財(cái)政收入的“減”換取持續(xù)發(fā)展勢(shì)能的“增”，為經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、邁向中高端水平打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
“消除了行業(yè)的重復(fù)征稅問題，有利于企業(yè)的專業(yè)化發(fā)展、專業(yè)化分工協(xié)作，這是社會(huì)大生產(chǎn)的基本形式。比如，可以把服務(wù)業(yè)等行業(yè)外包出去。所以才有利于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。”施正文說。
李克強(qiáng)明確指出，全面推進(jìn)“營(yíng)改增”，是深化財(cái)稅體制改革、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“重頭戲”。
減稅為稅制改革鋪路
“減稅”是“營(yíng)改增”的功能之一。
增值稅是最主要的流轉(zhuǎn)稅種之一，其最大特點(diǎn)是能夠最大限度地消除重復(fù)計(jì)稅。
最難推行“營(yíng)改增”的4個(gè)行業(yè)將在今年被全部覆蓋。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，2016年將全面推開“營(yíng)改增”改革，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍。
“這4個(gè)行業(yè)都很重要。比如房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)都是生產(chǎn)性的行業(yè)，正處于經(jīng)濟(jì)上下游的中間環(huán)節(jié)，所以營(yíng)改增對(duì)經(jīng)濟(jì)的上下游都會(huì)產(chǎn)生影響。生產(chǎn)服務(wù)業(yè)此前沒有納入增值稅征收范圍，就讓增值稅的鏈條被中斷了，很多成本不能抵扣，就造成了重復(fù)征稅?！笔┱姆治稣f。
施正文說，增值稅的鏈條應(yīng)該是多環(huán)節(jié)的，從源頭、制造生產(chǎn)、批發(fā)、零售等各領(lǐng)域都打通，企業(yè)的各種成本才能抵扣，這樣才能徹底消除了重復(fù)征稅；否則成本不能抵扣，比如，金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)等，成本就高了。整體的增值稅機(jī)制也不能很好地運(yùn)行。
北京某金融資本公司財(cái)務(wù)管理人員告訴法治周末記者：“我們期待營(yíng)業(yè)稅改增值稅，如果改革成功，我們是可以減稅的。雖然改革可能面對(duì)很多阻力，但是我們也期待著，只是目前還不知方案是怎樣的?！?br />
把“營(yíng)改增”推廣到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，不僅有益于這4個(gè)行業(yè)的稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其他行業(yè)也都會(huì)受益，都可以實(shí)現(xiàn)抵扣。
山東某紡織品出口貿(mào)易企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴法治周末記者，近兩年，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，企業(yè)效益受到很大影響，再加上稅收抵扣鏈條的不健全（比如人工費(fèi)、差旅費(fèi)等），企業(yè)賦稅壓力非常大?！凹徔椘沸袠I(yè)增值稅的基本稅率是17%，但我們企業(yè)能負(fù)擔(dān)的稅率也就只有4%左右。我們真是覺得不堪重負(fù)?！?br />
財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜叶嘤泄沧R(shí)，目前減稅的空間主要在于增值稅，包括推進(jìn)“營(yíng)改增”、降低制造業(yè)增值稅稅率等。
許善達(dá)認(rèn)為，“營(yíng)改增”是惠及所有企業(yè)的，原來營(yíng)業(yè)稅企業(yè)改征增值稅會(huì)減稅，原來買服務(wù)的那些增值稅納稅人也會(huì)相應(yīng)增加抵扣項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)減稅。這也算是流轉(zhuǎn)稅環(huán)節(jié)的普遍性減稅。
不過，增值稅的減稅幅度增大，并不代表著整體稅收收入降低幅度大?！半m然供給側(cè)改革強(qiáng)調(diào)稅收收入整體要減，但考慮目前財(cái)政的需求和財(cái)政政策的需要，恐怕近期也不可能減稅幅度太大?！笔┱恼J(rèn)為。
“十八屆三中全會(huì)公報(bào)將”穩(wěn)定稅負(fù)“作為我國(guó)未來完善稅收制度的改革要點(diǎn)，而要保證稅負(fù)的穩(wěn)定，稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整一定是結(jié)構(gòu)性的，相互影響的，有減稅就有增稅。”施正文說。
“我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的問題在于間接稅比重過高，直接稅比重過低，企業(yè)納稅多，自然人納稅很少。這樣就會(huì)造成國(guó)內(nèi)商品服務(wù)的價(jià)格過高，特別是奢侈品價(jià)格過高，對(duì)消費(fèi)和進(jìn)出口都產(chǎn)生不利影響。所以稅制結(jié)構(gòu)需要轉(zhuǎn)型，需要提升直接稅，降低間接稅，這樣我們的稅制才能更加科學(xué)合理。”施正文說。
“增值稅是中國(guó)第一大稅種，屬于間接稅范疇。據(jù)統(tǒng)計(jì)‘營(yíng)改增’全面推開之后，增值稅占總稅收比例將超過50%，對(duì)于國(guó)際上任何一個(gè)國(guó)家來講，這都是一個(gè)很高的比例?！笔┱恼f，增值稅有順經(jīng)濟(jì)周期的特性，經(jīng)濟(jì)增速高，增值稅也會(huì)過高，這就有了稅收收入增長(zhǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，這就造成了稅收的順周期調(diào)解。
“而所得稅是經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在穩(wěn)定器，有逆周期調(diào)解的功能，經(jīng)濟(jì)過熱的時(shí)候能夠給經(jīng)濟(jì)降溫，經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候能夠給與緩解。所得稅比重高才能實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)解。所以，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較穩(wěn)定，與稅制有很大的關(guān)系。”施正文說。
“增值稅的規(guī)模最大，也最沒有調(diào)解功能，降間接稅必須降增值稅?！笔┱恼f，“現(xiàn)在我們的六大稅制改革中，個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅、資源稅、消費(fèi)稅都是增稅措施，這些措施也都是必要的?！?br />
“‘營(yíng)改增’本身是一種稅制改革，同時(shí)其減稅功能又為其他稅制改革提供空間，鋪平了道路?！笔┱恼f，“沒有增值稅的減，其他稅制改革推出后，整體的稅收效益就是增稅，所以增值稅必須要減?！?br />
稅制改革是配套改革、聯(lián)動(dòng)改革?！盃I(yíng)改增”的迫切性再現(xiàn)。據(jù)了解，其他稅制改革之所以難以推出，也在于“減稅”仍未實(shí)現(xiàn)。
倒逼財(cái)政體制改革
“營(yíng)改增”還具有財(cái)政體制調(diào)整方面的功能。
增值稅是中央與地方共享稅種，營(yíng)業(yè)稅為地方的主體稅種?！盃I(yíng)改增”不僅關(guān)系著稅收體制全局穩(wěn)定，也關(guān)系到中央和地方各自的利益分享。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年前11個(gè)月，剩下4個(gè)行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅收入實(shí)現(xiàn)1.75萬億元，占地方一般公共財(cái)政收入比重為23%。而增值稅為中央和地方共享稅，目前中央和地方按75∶25分成。
不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，全面推進(jìn)“營(yíng)改增”后，原來地方的主體稅種變成地方分享25%，會(huì)對(duì)地方財(cái)力造成沖擊，并進(jìn)而增加本已沉重的地方事權(quán)負(fù)擔(dān)。
據(jù)媒體報(bào)道，以山西省陽(yáng)泉市地稅1994年至2014年數(shù)據(jù)為例，營(yíng)業(yè)稅占全市地稅稅收的平均比重為24.14%。假設(shè)2015年全面實(shí)行“營(yíng)改增”，全市地稅系統(tǒng)將減少近30%的收入，組織收入規(guī)模將回落到2009年的水平。
根據(jù)陽(yáng)泉稅收數(shù)據(jù)，“企業(yè)所得稅比重最高為45.35%，最低為10.7%，波動(dòng)比較大，營(yíng)業(yè)稅則相對(duì)穩(wěn)定。所以，‘營(yíng)改增’不僅直接減少地方稅收，而且將影響到地方稅收的穩(wěn)定性。其他小稅種也難以彌補(bǔ)‘營(yíng)改增’帶來的收入缺口，因此‘營(yíng)改增’后主體稅種的缺失將是對(duì)地方稅收收入最大的影響”。
施正文指出，“營(yíng)改增”改革更全面的意義就是倒逼財(cái)稅體制改革。像房地產(chǎn)稅等地方稅種都還沒有發(fā)展起來，第一大稅種營(yíng)業(yè)稅又改成了增值稅，勢(shì)必要調(diào)整、理順中央地方財(cái)政分配的體制，調(diào)整這個(gè)體制勢(shì)必要引導(dǎo)配套改革。
李克強(qiáng)指出，要采取增量式和漸進(jìn)式推進(jìn)改革，避免財(cái)力分配格局變化對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行造成影響。
“這就是說，目前的分配格局不能從根本上打破，考慮改革的可行性和承受力，又要做相應(yīng)的調(diào)整。所以，這次要調(diào)整央地的分配比例?！笔┱姆治稣f。
1月22日的座談會(huì)信息顯示，增值稅分享比例將做適度調(diào)整。在2015年末全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部也曾研究調(diào)整增值稅在中央和地方之間的比例劃分，地方增值稅分享比例有望調(diào)高。
然而，具體按照怎樣的比例分享，備受地方關(guān)注。
施正文說：“有人說是五五分成，但這恐怕是較簡(jiǎn)單，也不太科學(xué)、不太合理的方法。這種做法會(huì)讓發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的財(cái)政不均衡，造成不公平。”
施正文建議，我認(rèn)為要適當(dāng)優(yōu)化分享方案，比如分享比例因地而異，讓地區(qū)之間有適當(dāng)?shù)牟町??！耙驗(yàn)槎愂照鞴苤虚L(zhǎng)期存在著因稅源與收入背離的問題，所以，地區(qū)之間也存在著稅收負(fù)擔(dān)分配不公、財(cái)政收入分配不公、征管中寬嚴(yán)程度不一等問題?！笔┱恼f。
“另外，也可以借鑒德國(guó)的做法，按照各個(gè)地方商品服務(wù)的零售總額占全國(guó)的比例還確定增值稅收入的分配，因?yàn)槎愂兆罱K是消費(fèi)者承擔(dān)。我認(rèn)為這種分配方式也是比較合理的。”施正文說，當(dāng)然，這種做法更有可能打破現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益。
“我們目前還沒有法律對(duì)第一種方法做相關(guān)的規(guī)定。財(cái)政體制涉及一個(gè)國(guó)家的中央與地方關(guān)系，是最核心的關(guān)系，必須通過法制化才能保證權(quán)威性和穩(wěn)定性?！笔┱闹赋?。
“增值稅改革的意義，涉及經(jīng)濟(jì)層面、財(cái)政體制層面、稅制體制層面等，再往后延伸，就是中央與地方關(guān)系的法制化，對(duì)于一個(gè)國(guó)家治理的現(xiàn)代化意義非常大，對(duì)國(guó)家的民主法治進(jìn)程推動(dòng)意義也很大?！?br />
“財(cái)稅不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，更多的是政治、社會(huì)、法律、文化各方面的問題。我們的現(xiàn)代稅制改革已經(jīng)拓展到現(xiàn)代國(guó)家治理的高度。對(duì)我們國(guó)家提出的全面深化改革、全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局的意義非凡。從這個(gè)層面，我們看增值稅，就已經(jīng)超越‘稅’了?！笔┱目偨Y(jié)說。
