對(duì)環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進(jìn)行分析，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他問題，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實(shí)施效果起到關(guān)鍵性決定作用。
2015年6月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），對(duì)環(huán)境稅收立法的目的以及環(huán)境稅收的納稅主體、計(jì)稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、征收管理等問題作了具體規(guī)定，并以附表的形式對(duì)環(huán)境稅收的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當(dāng)量值等技術(shù)性指標(biāo)予以明確。
無疑，《征求意見稿》對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)境稅收立法進(jìn)程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內(nèi)容來看，其制度設(shè)計(jì)未能有效融合環(huán)境保護(hù)與財(cái)政稅收的基本理念，突出表現(xiàn)在對(duì)環(huán)境稅收立法若干基本問題的認(rèn)定尚有待商榷，如對(duì)新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護(hù)稅”是否合適？此外，立法中是否應(yīng)當(dāng)明確新稅種的特別稅性質(zhì)？新稅種的征收管理機(jī)關(guān)是哪個(gè)部門？環(huán)境稅是中央稅還是地方稅？這些重要問題應(yīng)當(dāng)在環(huán)境稅收立法中予以明確回應(yīng)。
新稅種的名稱應(yīng)確定為“環(huán)境稅”
無論是從立法的內(nèi)容來看，還是從立法的技術(shù)角度講，新稅種的名稱選擇都是我國(guó)環(huán)境稅收立法首先要面對(duì)的問題。
目前，有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境稅收是指“為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、籌集環(huán)境保護(hù)資金而征收的具有與調(diào)節(jié)環(huán)境污染、資源利用等行為相關(guān)的各個(gè)稅種及其相關(guān)稅收特別措施的總稱”。從這種意義上講，資源稅、消費(fèi)稅等直接涉及環(huán)境保護(hù)的稅種以及增值稅、企業(yè)所得稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，都可以歸入環(huán)境稅收的范疇。如此界定環(huán)境稅收的范圍過于寬泛，不符合環(huán)境稅收專門立法的要求。
環(huán)境稅收，應(yīng)該是指以保護(hù)環(huán)境為目的，針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為而課征的獨(dú)立稅種，其征稅范圍涵蓋各種不利于生態(tài)環(huán)境安全的行為如碳排放、能源消耗等。這種界定有利于立法對(duì)具體的稅收內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。
目前，國(guó)際立法中關(guān)于環(huán)境稅收并無統(tǒng)一的名稱。各國(guó)基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景，尤其是對(duì)環(huán)境稅收范圍理解的寬泛程度的不同，采用了不同的稱呼。歐洲國(guó)家關(guān)于環(huán)境稅收一般都有單獨(dú)立法，其名稱多樣，類別也較為全面。如英國(guó)的環(huán)境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等。在美國(guó)，環(huán)境稅收包括二氧化硫稅、生活環(huán)境污染稅、城市環(huán)境污染稅、燃料稅、能源稅等。這些域外立法對(duì)于我國(guó)環(huán)境稅收立法中新稅種名稱的確定具有借鑒意義。
環(huán)境稅收作為一個(gè)新稅種的名稱問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同的看法。“綠色稅”或者“綠稅”是對(duì)環(huán)境稅收的一種美稱，其表意形象生動(dòng)，也能體現(xiàn)環(huán)境稅收的特性，但這一提法的口語化色彩較濃，不宜在環(huán)境稅收立法中作為正式的法律用語出現(xiàn)?！碍h(huán)境保護(hù)稅”強(qiáng)調(diào)新稅種保護(hù)環(huán)境的目的和價(jià)值取向，運(yùn)用在環(huán)境保護(hù)法中有積極引導(dǎo)人們規(guī)范行為的作用，但無法解釋政府對(duì)一定程度的污染行為予以許可等問題?！拔廴径悺眱H針對(duì)污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品或服務(wù)而征收，范圍較窄，與環(huán)境稅收實(shí)踐的需求相距甚遠(yuǎn)。
“綠色稅”、“環(huán)境保護(hù)稅”、“污染稅”這些概念都不能準(zhǔn)確反映環(huán)境稅收的全貌，因而在環(huán)境稅收立法中應(yīng)避免使用。就概念的準(zhǔn)確性而言，環(huán)境稅收的名稱應(yīng)能比較準(zhǔn)確地概括新稅種的內(nèi)涵和外延，以采用“環(huán)境稅”或“生態(tài)稅”為宜?？紤]到“環(huán)境稅”在理論界和實(shí)務(wù)界已被廣泛使用，易于理解和接受，而人們對(duì)“生態(tài)稅”比較生疏，容易產(chǎn)生分歧，因而我國(guó)環(huán)境稅收立法中宜將新稅種的名稱確定為“環(huán)境稅”。
需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環(huán)境稅”與“環(huán)境費(fèi)”之間的界限并不困難，但二者在現(xiàn)實(shí)中并存的局面在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍難以有根本性改變。如何協(xié)調(diào)“環(huán)境稅”與其他稅費(fèi)之間的關(guān)系，是環(huán)境稅收立法中需要認(rèn)真對(duì)待的問題。
應(yīng)該明確環(huán)境稅的特別稅性質(zhì)
環(huán)境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價(jià)稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價(jià)內(nèi)稅還是價(jià)外稅，這些問題都屬于關(guān)于環(huán)境稅性質(zhì)問題的研究范圍。不過，相較于以上問題，明確環(huán)境稅的目的稅屬性對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境稅收立法而言更為重要，應(yīng)該引起特別注意。
在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅（又稱一般稅）和目的稅（又稱特別稅），凡是用于滿足一般財(cái)政需要的稅收即普通稅，凡是用于滿足特定經(jīng)費(fèi)需要的稅收即目的稅。之所以要強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性，一方面是因?yàn)檫@一問題直接關(guān)系到環(huán)境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環(huán)境稅收立法中利益相關(guān)方進(jìn)行博弈的關(guān)鍵點(diǎn)之一；另一方面是因?yàn)檫@一問題將影響我國(guó)稅收體制和財(cái)政體制的整體格局，對(duì)推進(jìn)財(cái)稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《征求意見稿》并未強(qiáng)調(diào)新稅種的特別稅屬性。
未來的環(huán)境稅作為整個(gè)稅收體系的重要組成部分，除承擔(dān)作為一般稅收的滿足財(cái)政需要、調(diào)節(jié)收入分配等職能外，還應(yīng)凸顯其有利于環(huán)境保護(hù)的特質(zhì)。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來看，環(huán)境稅收入應(yīng)當(dāng)用來滿足環(huán)境保護(hù)實(shí)踐對(duì)經(jīng)費(fèi)的特定需要，為預(yù)防和治理環(huán)境污染提供必要的財(cái)政資金支持。環(huán)境稅收雖然不是環(huán)境保護(hù)資金的唯一來源，但在特定的時(shí)間和地區(qū)，有可能是環(huán)境保護(hù)資金的主要來源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環(huán)境保護(hù)資金不足的問題。世界上很多國(guó)家對(duì)環(huán)境稅收資金都采取?？顚Ｓ玫脑瓌t，即要求環(huán)境稅收入只用于環(huán)境保護(hù)，不能被截留或挪作他用。在我國(guó)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻、環(huán)境稅率尚未達(dá)到最優(yōu)水平的情況下，實(shí)行環(huán)境稅收入?？顚Ｓ檬乾F(xiàn)實(shí)可行的，在環(huán)境稅開征初期尤應(yīng)如此。
強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性并在管理和使用中突出?？顚Ｓ迷瓌t，這與我國(guó)環(huán)境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財(cái)政支出的實(shí)際情況有關(guān)。一方面，環(huán)境費(fèi)在地方稅收收入中所占比例越來越大，環(huán)境稅將成為地方主體稅種之一；另一方面，在當(dāng)前地方政府事務(wù)繁多、債務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，如果不嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅收入?？顚Ｓ迷瓌t，則該項(xiàng)資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐步加大。這一問題必須在環(huán)境稅收立法中予以認(rèn)真對(duì)待。
