浙江省財(cái)政廳廳長 錢巨炎
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。預(yù)算法治化，是落實(shí)依法治國方略的突破口，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障。新預(yù)算法全面貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，將政府收支行為以及預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等程序，以法律的形式固化下來，使財(cái)稅改革于法有據(jù)、有法可依，在財(cái)政發(fā)展史上具有里程碑式的意義。
從宏觀層面看，新預(yù)算法有利于更好地發(fā)揮政府和市場兩個(gè)作用。當(dāng)前，財(cái)稅工作的突出難題就是政府與市場邊界不清，支出責(zé)任無限擴(kuò)張，越位與缺位長期并存，導(dǎo)致財(cái)力緊張、效率低下。新預(yù)算法秉承公共財(cái)政理念，明確規(guī)定“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，并弱化收入任務(wù)和考核，強(qiáng)化財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)，明確各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)。這些措施，有利于規(guī)范政府行為，減少政府之手對市場主體的直接干預(yù)，使財(cái)政職能回歸到保障民生、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品上來。
從中觀層面看，新預(yù)算法有利于更好地推動現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。十八屆三中全會《決定》明確財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。新預(yù)算法在鞏固部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府收支分類等改革成果的基礎(chǔ)上，圍繞如何提高預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性等重大問題，提出明確而具體的措施，如建立全口徑政府預(yù)算體系、編制中期財(cái)政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理等。這些措施，實(shí)質(zhì)上是對財(cái)政預(yù)算制度的再造以及對財(cái)經(jīng)秩序的重建，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必由之路。
從微觀層面看，新預(yù)算法有利于更好地促進(jìn)公平與效率。公共財(cái)政一頭挑著公平，一頭挑著效率，兩者不可偏廢。新預(yù)算法更加注重公平與效率的平衡。公平方面，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，建立健全定期評估和退出機(jī)制，確保資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性。同時(shí)，將預(yù)算公開的實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，維護(hù)社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。效率方面，新預(yù)算法把財(cái)政資金使用績效放在突出的位置，很多法條都體現(xiàn)了績效導(dǎo)向，如編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評價(jià)結(jié)果”，人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議等。同時(shí)，新預(yù)算法還強(qiáng)化了厲行節(jié)約的原則和預(yù)算支出的剛性，要求嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出，把有限的財(cái)力用在“刀刃上”。
法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威源自實(shí)施。新預(yù)算法為深化財(cái)稅體制改革提供了法律保障，是推進(jìn)浙江財(cái)稅改革的最大“借力”。我們將秉承改革創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)，把貫徹落實(shí)新預(yù)算法與深化財(cái)稅改革有機(jī)結(jié)合起來，以法治思維和法治方式推進(jìn)改革，以改革成效營造并鞏固普法用法的良好環(huán)境，加快建立具有浙江特色、全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。
一是在預(yù)算內(nèi)容上突出“全”字。分散的、碎片化的收支盤子，不僅肢解了政府可用財(cái)力，削弱了資金的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，還容易滋生設(shè)租尋租空間，影響公共資金安全。新預(yù)算法明確，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并提出了建立全口徑預(yù)算的改革方向。近年來，浙江大力推進(jìn)以“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”為主要內(nèi)容的綜合預(yù)算改革，編制了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算等4本預(yù)算，正是對全口徑預(yù)算改革的積極探索。下一步，我們將按照新預(yù)算法的要求，進(jìn)一步完善政府預(yù)算體系，細(xì)化各本預(yù)算的編制，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，使政府預(yù)算真正做到縱向到底、橫向到邊、不留死角，全面完整地反映政府收支情況。
二是在預(yù)算控制方式上突出“實(shí)”字。原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)，這在客觀上容易引發(fā)層層設(shè)置指令性計(jì)劃、人為干預(yù)財(cái)稅經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的沖動。新預(yù)算法改進(jìn)了預(yù)算控制方式，要求建立跨年度平衡機(jī)制，更加實(shí)事求是。我們將按照“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，延長財(cái)政收支平衡的周期，研究編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，科學(xué)合理、依法依規(guī)地組織收入，該收多少，就收多少，不能為了完成任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)收支平衡，采取收“過頭稅”、跨年度調(diào)劑收入等不當(dāng)行為。
三是在預(yù)算執(zhí)行上突出“嚴(yán)”字。預(yù)算具有法定性，經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。要積極引導(dǎo)社會各界進(jìn)一步增強(qiáng)對預(yù)算的敬畏心和遵從度，決不能把預(yù)算當(dāng)成“唐僧肉”，人人都想吃、人人都可動。同時(shí)，不斷完善各項(xiàng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)預(yù)算編制基礎(chǔ)，把預(yù)算編實(shí)、編準(zhǔn)、編細(xì)，編成一塊“鐵板”，而不是擠一擠都是水分、壓一壓都是空間的“海綿”。一經(jīng)人大批準(zhǔn)，就要嚴(yán)格執(zhí)行，防止出現(xiàn)個(gè)人意志和行政權(quán)力凌駕于預(yù)算之上的情況。
四是在預(yù)算監(jiān)督上突出“明”字。公開透明是現(xiàn)代政府和現(xiàn)代財(cái)政的本質(zhì)要求。預(yù)算信息公開，不僅有利于發(fā)揚(yáng)民主，有效行使社會監(jiān)督，還可倒逼財(cái)政管理和改革，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。我們將在總結(jié)前期公開經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容，政府預(yù)決算細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算細(xì)化到具體項(xiàng)目。同時(shí)，樹立問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，從群眾反映最強(qiáng)烈、需求最迫切的領(lǐng)域出發(fā)，加大對“三公”經(jīng)費(fèi)、民生政策、資金分配過程和結(jié)果、資金使用績效等信息的公開力度，真正讓老百姓看得懂、能監(jiān)督。
五是在專項(xiàng)資金管理上突出“效”字。處理好政府和市場的關(guān)系，按照“四單一網(wǎng)”（即政府權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、專項(xiàng)資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）建設(shè)的要求，厘清公共財(cái)政運(yùn)行邊界，大力清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，建立并完善專項(xiàng)資金管理清單，財(cái)政資金逐步退出競爭性領(lǐng)域，以清單的方式管錢、管權(quán)、管事。處理好省與市縣的關(guān)系，合理界定政府層級間事權(quán)和支出責(zé)任，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，推進(jìn)專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付改革，實(shí)施因素法分配，將資金的二次分配權(quán)和具體項(xiàng)目安排權(quán)下放給市縣，增強(qiáng)市縣統(tǒng)籌可用財(cái)力的能力。處理好進(jìn)與退的關(guān)系，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的，要堅(jiān)決取消；凡屬黨委政府重點(diǎn)保障且具有公共性的領(lǐng)域，要積極進(jìn)入，充分發(fā)揮財(cái)政集中財(cái)力辦大事的制度優(yōu)勢。
六是在政府債務(wù)上突出“穩(wěn)”字。地方政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，有利于代際公平，但必須遵循穩(wěn)健性原則，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。新預(yù)算法賦予了省級政府一定的舉債權(quán)，體現(xiàn)了“修明渠、堵暗道”、“開前門、堵后門”的治理思路。我們將按照新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，修訂完善地方政府性債務(wù)管理辦法，妥善處理存量債務(wù)，在清理甄別的基礎(chǔ)上，對屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理，通過發(fā)行地方政府債券等方式予以置換，降低融資成本。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，全面披露政府資產(chǎn)和負(fù)債信息，客觀反映政府償付能力和信用水平，為政府發(fā)債提供依據(jù)。
